Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1574/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi Miasta Stołecznego Warszawy, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją [...] z dnia [...] marca 2006 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku m.in. Z. W., Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt podziału m. in. nieruchomości objętej KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 11 488 m2, a w wyniku podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. 325 m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projektowane działki gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem 16 KUD i przeznaczone są do połączenia, przy czym po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. 1015 m2.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. W., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość nr [...], w uzasadnieniu wskazując, że nie stanowi ona drogi publicznej, a w związku z tym decyzja podziałowa nie wywołała skutku wynikającego z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według zaś aktualnych danych z księgi wieczystej właścicielem działki w dalszym ciągu jest Z. W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...]) Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w uzasadnieniu powołując art. 98 ust. 3 ww. ustawy i wskazał: Przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest 1) uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, przy czym z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa jego własności oraz 2) brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Artykuł 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa, następujące z mocy prawa, skutki decyzji podziałowej - przejście z mocy prawa własności nieruchomości jako samodzielna podstawa ujawnienia w księdze wieczystej tego faktu. Natomiast powstaje ono wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, przy tym odszkodowanie przysługujące za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności podmiotu publicznego do tych działek w księdze wieczystej, gdyż wpis ma jedynie charakter deklaratoryjny, zatem nie tworzy prawa. Nadto skoro podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego to prawidłowe zastosowanie ww. art. 98 ust. 1 wiąże się z koniecznością dokonania interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przesądzają o sieci dróg publicznych, a w konsekwencji o charakterze wydzielanej decyzją podziałową drogi. Jakkolwiek o publicznym charakterze drogi decyduje uprzednio formalne zaliczenie jej do drogi publicznej, publiczny charakter drogi wynika wprost z decyzji zatwierdzającej podział oraz miejscowego planu. Decydującą przesłanką wypłaty odszkodowania jest wydzielenie działek pod drogi publiczne przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie ich faktyczne zrealizowanie lub zaliczenie do odpowiedniej kategorii we właściwym trybie. W sprawie zgodność proponowanego podziału m.in. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 11 488 m2 z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. P. zatwierdzonego Uchwałą Nr 887 Rady Gminy Warszawa – Wilanów z dnia 26.09.2002 r. została pozytywnie zaopiniowana postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2005 r. Przepisy planu (§ 12) dotyczące rejonu ul. P. ustalają układ drogowo-uliczny, stanowiący sieć dróg publicznych – ulicę główną ruchu przyśpieszonego KUGP, ulic lokalnych KUL i dojazdowych KUD oraz zielonych ciągów pieszych KP, a drogi dojazdowe stanowią jedną z klas dróg publicznych. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Organ I instancji błędnie zinterpretował i błędnie zastosował opisane wyżej przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania skoro teren działki gruntu jest wydzielony w miejscowym planie pod budowę drogi publicznej, zatem w ponownym postępowaniu uwzględni powyższe argumenty, w szczególności wynikające z miejscowego planu przekazania działki nr [...].
Uwzględniając skargę m.st. Warszawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakkolwiek zgodził się z Wojewodą, że z decyzji podziałowej "w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został (...) wydzielony pod drogę publiczną", to stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z ową "jednoznacznością", gdyż z decyzji podziałowej z [...] marca 2006 r. nie wynika, aby którakolwiek działka została wydzielona pod drogę publiczną, także uzasadnienie tej decyzji nie zawiera ani jednego sformułowania: "droga publiczna", wskazuje jedynie, że "działki gruntu nr [...],[...],[...] oraz [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem 16 KUD i przeznaczone są do połączenia przy czym po połączeniu projektowana działka otrzyma nr [...] o pow. 1015 m2". M.st. Warszawa, które wbrew zasadom wynikającym z art. 28 k.p.a. nie brało udziału w postępowaniu podziałowym, konsekwentnie kwestionuje, aby była właścicielem objętej wnioskiem o odszkodowanie działki, a mimo upływu niemalże 10 lat od ostateczności decyzji zatwierdzającej podział w księdze wieczystej nadal jako właściciel figuruje Z. W., a z akt sprawy nie wynika aby ona sama lub "właściwy organ" wystąpił o ujawnienie praw gminy do tego gruntu. Skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, ale to z decyzji podziałowej w sposób nie budzący wątpliwości musi wynikać, czy powstałe w wyniku podziału działki, i konkretnie które działki, są wydzielane pod drogę, ponadto: pod jaką drogę i na jaki podmiot przechodzi prawo do ich własności. W kontrolowanej sprawie nie występuje taka sytuacja a przy tym, co istotne, Miasto kwestionuje aby było właścicielem nieruchomości, za odjęcie prawa własności której Z. W. domaga się odszkodowania. Nadto przedmiotem postępowania odszkodowawczego jest ustalenie odszkodowania, a nie ustalanie czy w spornym stanie faktycznym doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną oraz do przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny. Orzekając o wysokości odszkodowania organ administracji publicznej nie ma kompetencji do ustalania i "przesądzania" w kwestii wydzielenia działki pod drogę publiczną, gdyż właściwy w tym zakresie jest orzekający w przedmiocie podziału nieruchomości organ gminy, a nie orzekający o wysokości odszkodowania starosta czy prezydent miasta w miastach na prawach powiatu. Starosta nie orzeka o zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma zatem obowiązku jego analizowania w toku postępowania odszkodowawczego. W razie istnienia poważnych wątpliwości, to strona wnioskująca o ustalenie odszkodowania winna wykazać organowi administracji, że doszło do przejścia prawa własności przez zainicjowanie przed sądem wieczystoksięgowym postępowania o wpis gminy jako właściciela w księdze wieczystej, bądź zainicjowanie innego właściwego w tych okolicznościach cywilnego lub administracyjnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zalecania Wojewody dla organu I instancji są bezprzedmiotowe i ponownie rozpoznając sprawę organ winien wezwać strony do udokumentowania istotnej dla wyniku sprawy okoliczności, wskazującej na to, że Miasto stało się właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a po bezskutecznym upływie zakreślonego w tym zakresie terminu, przy treści decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2006 r. utrzymać w mocy odmowną decyzję organu I instancji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to nie działki gruntu "przeznaczone" w planie miejscowym pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na gminę czy inny podmiot publiczny lecz działki gruntu "wydzielone pod drogi publiczne".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. W., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:
- Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów wyrażającą się w przyjęciu, iż:
- stan faktyczny w sprawie niniejszej nie daje podstaw do ustalenia odszkodowania na wskazanych wyżej podstawach, pomimo iż niewątpliwie doszło do przejścia prawa własności działki [...] z obrębu [...] o powierzchni 325 m2 na podmiot publicznoprawny ma skutek wydzielenia tejże działki pod ogólnodostępną (publiczną) drogę, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem,
- przepisy te warunkują ustalenie prawa do odszkodowania od:
- literalnego wskazania w treści decyzji podziałowej, że wydzielenie działek następuje pod drogi publicznej, przy czym ustalenie tej okoliczności (przeznaczenia działki pod drogę publiczną) nie jest możliwe poprzez analizę obowiązującego w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także w sytuacji, gdy sama decyzja podziałowa odsyła wprost do postanowień planu miejscowego w zakresie przeznaczenia wydzielonej działki,
- wskazania na jaki podmiot przechodzi prawo własności wydzielanych działek,
- przepisy te wymagają od strony wnioskującej o ustalenie odszkodowania przedłożenia dokumentu wskazującego, że podmiot publicznoprawny (tu: gmina) stał się właścicielem nieruchomości,
- organ administracji orzekający o odszkodowaniu nie jest władny do przesądzania czy doszło do wydzielenia działek pod drogę publiczną oraz do przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publicznoprawny, co w istocie oznacza przyjęcie, iż organ orzekający o odszkodowaniu nie jest kompetentny do przesądzania czy zaistniały przesłanki do wypłaty odszkodowania, określone w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.
- art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 4 kwietnia 1995 r. Nr 36, poz. 175/1) i art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez niezastosowanie ww. przepisów pomimo, iż zostały spełnione przesłanki zeń wynikające, albowiem doszło do pozbawienia mienia skarżącej – na skutek wydzielenia działki [...] pod ogólnodostępną (publiczną) drogę, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem,
- na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Miasto Stołeczne Warszawa posiada interes prawny do wniesienia skargi od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego, a zatem skarga winna ulec odrzuceniu, co oznacza również naruszenie:
- art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie,
- art. 133 §1 p.p.s.a. w zw.z art. 7, 77 §1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych (nieprawidłowych) ustaleń istotnych dla sprawy okoliczności wynikających z akt sprawy, polegające na:
- przyjęciu, iż z decyzji podziałowej nie wynika jednoznacznie, iż wydzielona działka przeznaczona jest pod drogę publiczną,
- ograniczeniu badania statusu prawnego działki [...] do jej przeznaczenia zawartego w decyzji podziałowej, w oderwaniu od treści planu miejscowego tj. z pominięciem faktu, iż działka [...], której nadano symbol KUD, włączona została do układu drogowo-ulicznego dla rejonu ulicy P., stanowiącego sieć dróg publicznych, i to pomimo faktu, iż sama decyzja podziałowa wprost odsyłała w zakresie przeznaczenia wydzielanej działki do planu miejscowego ("projektowane działki gruntu nr [...] [...] będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem 16 KUD"),
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia wyroku wewnętrznych sprzecznie i jednocześnie niepełnych wyjaśnień odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej, a wyrażającego się w przyjęciu, iż treść decyzji podziałowej, jak i postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu spornej działki pod drogę publiczną w sytuacji, gdy decyzja podziałowa wyraźnie wskazała, iż działki będą stanowić drogę oznaczoną w planie symbolem 16 KUD (droga publiczna klasy dojazdowej),
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki dla uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu II instancji, podczas gdy organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i odniósł do niego prawidłowe przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nim uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, a nadto enumeratywnie wymienione podmioty.
Otrzymując do rozpoznania skargę Wojewódzki Sąd ma zatem obowiązek zbadania czy spełnione zostały określone przepisami wymogi dopuszczalności skargi. Jednym z nich jest wniesienie jej przez upoważniony podmiot.
W sprawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2015 r. wniosło m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, a decyzja Wojewody została wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji tegoż Prezydenta. Kwestią dopuszczalności wniesienia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał w sprawie organ tej jednostki, zajmował się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że w takiej sytuacji nie można uznać, iż skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot.
Już w uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 Naczelny Sąd wskazywał, że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Z kolei w uchwale z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 Naczelny Sąd stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, jeżeli decyzję wydaje starosta. Takie stanowisko wynika z tego, że organ jednostki samorządu terytorialnego, który rozstrzyga decyzją sprawę indywidualną nie może jednocześnie występować w obronie swoich interesów. Wyposażenie tego organu w moc wydawania władczego rozstrzygnięcia i uznanie, że może on jednocześnie skarżyć je jako strona stawiałoby podmiot publiczny w roli podwójnie uprzywilejowanej w stosunku do strony, o której prawach lub obowiązkach orzeka.
W niniejszej sprawie decyzję w przedmiocie odszkodowania wydawał Prezydent m.st. Warszawy działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a skarga do Wojewódzkiego Sądu została wniesiona przez m.st. Warszawę, którą ten Prezydent reprezentuje, niemniej jednak jest to ten sam organ. Reprezentantem m.st. Warszawy jako miasta na prawach powiatu jest Prezydent, działający z mocy przepisów materialnych, bądź jako organ gminy, bądź starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nie może on zatem jednocześnie działać jako organ wydający decyzję w sprawie indywidualnej i jako strona postępowania, w którym decyzję tę wydaje. Tym samym nie może być uznany za podmiot uprawniony do zaskarżenia decyzji odwoławczej do sądu administracyjnego, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd w ww. uchwale z 19 maja 2003 r. powierzenie właściwości orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwości dochodzenia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
Wydając zaskarżony przez Z. W. wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na ten aspekt sprawy i orzekał, rozpoznając skargę podmiotu, który nie może być uznany za uprawniony do jej wniesienia. Sąd powinien był zatem skargę oddalić z uwagi na to, że m.st. Warszawa nie miało legitymacji procesowej do jej wniesienia, gdyż nie można było uznać miasta za podmiot, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.
Z uwagi na to, że skarga m.st. Warszawy nie mogła podlegać rozpoznaniu z ww. przyczyn nie ma potrzeby odnoszenia się i rozważania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.