Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., II SA/Lu 1145/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia działek gruntu, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy postępowania J. K. i E. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.1982.11.80 ze zm.), dalej jako "u.s.w.g.", przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r., nr [...] w niniejszej sprawie został złożony w dniu 22 maja 2015 r., a więc pod rygorem znowelizowanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a nie jak wskazał w skarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, w dniu 1 grudnia 2009 r., podczas, gdy art. 33 ust 2 u.s.w.g. wprost wskazuje, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145 – 145b oraz art. 154 – 156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat, co stanowiło przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. przez niedostrzeżenie, że postępowanie w niniejszej sprawie nosi cechy powagi rzeczy osądzonej, ponieważ wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...] cechuje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] maja 2015 r., co stanowi przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 3) p.p.s.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i "art. 107 §" k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz faktu istnienia interesu H. i B.G.w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego, w wyniku którego została wydana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...], małżonkowie B. i H. G. nie byli właścicielami nieruchomości nr [...] (dawniej nr [...]), stąd nie widnieje podpis żadnej z tych osób na protokole wszczynającym postępowanie scaleniowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie, w razie nie podzielenia zarzutów dotyczących nieważności postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. na okoliczność braku interesu prawnego do występowania przez H. i B.G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...], z uwagi na brak przymiotu właściciela działki nr [...] w dacie wszczęcia scalenia gruntów we wsi [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wypada skonstatować, iż aktualnie ocenie sądowej poddane zostało rozstrzygnięcie Kolegium o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przy czym – zdaniem Kolegium – powodem umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie było jego prowadzenie przez organ niewłaściwy. W ocenie Kolegium organem właściwym winien być wojewoda. Tym samym, aktualnie sprawa ma wyłącznie procesowy charakter i dotyczy oceny prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie, której pierwotnym przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji o scaleniu i podziale gruntów. Analizując trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji wypada zaakcentować, iż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy (także w zakresie właściwości rzeczowej) sprzed nowelizacji ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U.2013.1157 ze zm.).
Ustawa ta w art. 2 ust. 1 i 2 wskazywała, że do postępowań scaleniowych ale także do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, wszczętych i niezakończonych, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Poczynając od dnia [...] sierpnia 2009 r. do [...] października 2013 r. organem właściwym w I instancji pozostawał zatem starosta, zaś organem odwoławczym samorządowe kolegium odwoławcze. Wypada podkreślić, że szczegółowe uwagi poczynione w powyższym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku nie spotkały się z zarzutem kasacyjnym.
Oceniając natomiast zasadność skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, iż bazuje ona na okoliczności nieopartej na prawdzie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący B. G. i H. G. w dniu [...] grudnia 2009 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. i wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany. Jest prawdą, że w dniu [...] maja 2015 r., a więc już w stanie prawnym wynikającym z ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, B. i H. małżonkowie G. złożyli kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1989 r.. Zrobili to po tym jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 855/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...].
Przy czym, postępowanie nieważnościowe wszczęte na podstawie tego nowego wniosku zostało ostatecznie umorzone – z uwagi na lis pendens – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Tym samym od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii, wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] maja 2015 r. nie stanowi okoliczności istotnej w niniejszej sprawie i nie może być postrzegany jako ewentualna przeszkoda w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem małżonków G. z dnia [...] grudnia 2009 r. Należy także zauważyć, iż sprawa wywołana wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. była przedmiotem prawomocnego wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2017 r., II SA/Lu 912/16, którym uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r.
Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż przedmiotem rozpoznania w aktualnie prowadzonym postępowaniu sądowym jest sprawa administracyjna wywołana wnioskiem małżonków G. z dnia [...] maja 2015 r. W konsekwencji, nietrafne są argumenty kasacji odwołujące się zarówno do tego, że przedmiotem rozpoznania w badanej sprawie pozostaje wniosek z dnia [...] maja 2015 r., jak i do tożsamości spraw wywołanych ww. wnioskami małżonków G., jako przeszkody do możliwości załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie można zatem doszukać się trafności zarzutu kasacyjnego nieuwzględnienia w toku dotychczasowego postępowania powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej (art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), jak i nieważności postępowania sądowego z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 2 u.s.w.g.).
Charakter formalny zaskarżonej decyzji, ograniczający się do zagadnienia właściwości organu administracji, determinował zakres postępowania w niniejszej sprawie. Kwestie materialne, składające się na ocenę interesu prawnego strony postępowania winny być rozważone przez organ właściwy w sprawie. Jest to zatem zagadnienie następcze wobec kwestii właściwości organu. Z uwagi na charakter i zakres kontrolowanego rozstrzygnięcia nie może być uznany za trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i "art. 107 §" k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii interesu prawnego wnioskodawców. Z tych też powodów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek dowodowy, który z uwagi na charakter podjętego rozstrzygnięcia nie mógł stanowić uzupełnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe uwagi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.