Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 637/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. K. na brak czynności Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. K. wystąpiła w dniu 18 sierpnia 2016 r. do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o przywrócenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Krakowie.
Pismami z dnia 9 września 2016 r. oraz 28 listopada 2016 r. wniosek skarżącej został załatwiony negatywnie, na podstawie § 16 ust. 3 uchwały nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, z uwagi na niedochowanie przez A. K. terminu spłaty zadłużenia.
A. K. pismem z dnia 31 maja 2017 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie brak przyznania jej przez Prezydenta Miasta Krakowa ponownego tytułu prawnego do zajmowania lokalu przy ul. [...], pomimo spełnienie przez nią wszystkich przesłanek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę wskazał, że procedura zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy Kraków, uregulowana została ww. uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/340/15 i składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje postępowania przed właściwym organem i ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego i kończy się aktem o umieszczeniu danej osoby na liście osób uprawionych do zawarcia umowy najmu lub o odmowie umieszczenia na takiej liście lub o sporządzeniu listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Ten pierwszy etap ma charakter administracyjny i akty go kończące podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Drugi zaś etap dotyczy osób, które zostały zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu i ma charakter cywilistyczny. Polega on na zawieraniu umów najmu.
W ocenie Sądu będąca przedmiotem zaskarżenia bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa dotyczy tego drugiego etapu, a więc dotyczy zagadnienia cywilistycznego, a nie administracyjnego.
W sytuacji, w której skarżąca w żadnej mierze nie kwestionuje umieszczenia jej lub braku umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ale domaga się bezpośrednio zawarcia samej umowy najmu, przyjmuje się, że nawet pismo informujące o braku podstaw do zawarcia umowy najmu ma charakter oświadczenia woli właściciela należącego do sfery właścicielskiej, a nie władczej, jednocześnie informującym, że właściciel nie zawrze umowy najmu z daną osobą. Kwestia oceny, z jakich powodów i na podstawie jakich przesłanek właściciel samorządowego zasobu mieszkaniowego nie chce zawrzeć umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku najmu w zakresie uregulowanym i ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jak i na podstawie ww. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nr XXI/340/15 - nie następuje w trybie administracyjnym.
Zdaniem Sądu, skoro zatem zaskarżona bezczynność nie obejmuje aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 lub art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to skarga podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła A. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na uznanie, że zaskarżona bezczynność nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co w konsekwencji nie doprowadziło do rozpoznania skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. K. wskazała, że bezczynności organu upatruje w braku skierowania jej do zawarcia umowy najmu. Bezczynność organu w tym zakresie stanowi już czynność z zakresu prawa administracyjnego, którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi;
ewentualnie
- 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
Ponadto wniosła o:
- 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepisy te dopuszczają skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Analiza złożonych przez stronę pism, których niezałatwienie stanowiło podstawę do złożenia skargi na bezczynność, prowadzi do wniosku, że nie mogły one zostać załatwione w sposób, który umożliwiałby kontrolę administracji publicznej przez sąd administracyjny.
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.
W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 8 lipca 2015 r. uchwałę nr XXI/340/15 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, która określiła zasady, na jakich są wynajmowane lokale, znajdujące się w dyspozycji Gminy.
Powołana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.
W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.
Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. A. K. domaga się bowiem przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, to jest do lokalu nr [...] przy ul. [...], w związku z wypowiedzeniem umowy najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Żądanie skarżącej nie dotyczyło zatem zakwalifikowania jej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w powołanej uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08. Treścią żądania było uregulowanie tytułu prawnego do konkretnego, wskazanego lokalu poprzez zawarcie umowy najmu wobec uregulowania zaległości czynszowych.
Podstawą dla tego rodzaju działań organu jest przepis § 16 ust. 3 pkt 1, 3, 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. Umożliwia on przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, na rzecz osób, którym wypowiedziana została umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w szczególności jeżeli osoby te, ich małżonkowie lub osoby pozostające faktycznie we wspólnym pożyciu nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości bądź jej części mogącego stanowić podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza powierzchni określonej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli nastąpiło uregulowanie zaległości, w tym całkowita spłata należności głównej z tytułu korzystania z lokalu oraz spełnione zostało kryterium niskiego dochodu określone w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały.
Takie uregulowanie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu w związku z wypowiedzeniem poprzednio zawartej umowy ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Regulacja § 16 ust. 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli wyrażonego w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).