Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 102/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt. 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia [...] lutego 2013 roku, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. wymierzył Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 złotych, w pkt 4 zasądził od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz A. B. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skargą z dnia 23 czerwca 2014 r. A. B. zaskarżyła bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r., w którym zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. o wydanie kserokopii protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r., a w razie odmowy - o podanie podstawy prawnej odmownej decyzji.
Pismem z dnia 1 marca 2013 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. poinformowała, że zgodnie z § 29 regulaminu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. księga protokołów może być udostępniona na terenie szkoły jej nauczycielom oraz organom nadzorującym szkołę.
Dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. przesłała A. B. kserokopie arkusza organizacyjnego tejże szkoły wraz z załącznikami i aneksem na rok szkolny 2012/2013 oraz protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę z dnia 7 lipca 2014r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (vide np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 248/1, z dnia 9 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 57/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu I instancji jeżeli chodzi o pojęcie " informacja publiczna" to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wydanie kserokopii protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W myśl art. 40 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o systemie oświaty rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Do kompetencji tegoż organu należy m.in. zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki, podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów, ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki, podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów.
Posiedzenia rad pedagogicznych stanowią ważny element w działalności szkoły w zakresie realizacji ustawowych zadań i niewątpliwie protokoły z tych posiedzeń stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podlegające udostępnieniu.
Odnosząc się do twierdzeń Dyrektora Szkoły, iż skarżąca zapoznawała się już uprzednio z żądaną informacją podczas wizyty w szkole, sąd wskazał, że uregulowania u.d.i.p. jednoznacznie wskazują, że udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie A. B. wyraźnie sprecyzowała, iż żąda wydania kserokopii protokołu posiedzenia rady pedagogicznej. Dyrektor Szkoły zobowiązany był zatem do wydania kserokopii żądanego dokumentu, stosownie do treści złożonego wniosku.
Ponadto argument podnoszony przez Dyrektora Szkoły, że kopia żądanego protokołu znajduje się w posiadaniu męża A. B., pozostaje bez wpływu na zasadność niniejszej skargi, bowiem skarżąca składając wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. wszczęła postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznej wyłącznie we własnym imieniu. W dalszej kolejności wskazano, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi organ szkoły nie pozostawał w bezczynności. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym pisma skarżącej z dnia [...] września 2014 r., informacje publiczne zostały udostępnione zgodnie ze złożonym wnioskiem.
W tym stanie rzeczy brak podstaw do orzekania o zobowiązaniu organu administracji do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a zdanie pierwsze i w rezultacie Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, czemu dał wyraz w punkcie 1 sentencji wyroku.
Zdaniem sądu I instancji w celu dokonania oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, należy odnieść się do regulacji art. 13 u.d.i.p. Stosownie do wskazanego przepisu udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
W okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie informacji nastąpiło dopiero na skutek złożenia w dniu 23 czerwca 2014 r. skargi do sądu administracyjnego.
Dnia 1 lipca 2014 r. organ przesłał skarżącej żądaną informację zgodnie z treścią wniosku. Zważywszy na fakt, że wniosek o udostępnienie kserokopii protokołu złożony został dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzić trzeba, że Dyrektor Szkoły pozostawała w bezczynności ponad rok. W tym czasie organ szkoły udzielił jedynie odpowiedzi na wniosek, informując, że zgodnie z regulaminem Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. istnieje możliwość udostępnienia księgi protokołów na terenie szkoły jej nauczycielom oraz organom nadzorującym szkołę. Pismo to nie stanowiło więc czynności, o których mowa w uregulowaniach u.d.i.p., bowiem ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Dyrektor znajdowała się w posiadaniu żądanych informacji w momencie złożenia wniosku przez A. B., a więc udostępnienie informacji winno nastąpić niezwłocznie. Zatem naruszono uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób oczywisty albowiem nastąpiło znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy.
Z powyższych względów należało zakwalifikować zaistniałą bezczynność jako rażące naruszenie prawa na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie, czemu sąd dał wyraz w punkcie drugim sentencji. Jednocześnie sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a., o czym stanowi punkt trzeci sentencji.
Sąd, uznając, że wysokość grzywny ma stanowić sankcję za spowodowany stan bezczynności oraz być środkiem zapobiegającym podobnym zachowaniom organu w przyszłości, ocenił, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do wskazanych celów, jakie ma realizować.
O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor Szkoły i zaskarżył je w części:
- - stwierdzającej, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - wymierzającej organowi Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych;
- - zasądzającej od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, w której organ przekazał skarżącemu uwierzytelnione kopie rzeczonych dokumentów po wniesieniu skargi do Sądu;
- 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wymierzenie Organowi — Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywny w kwocie 500 złotych jako adekwatnej do charakteru naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym względzie nie spełnia wymogów określonych w powołanych przepisach, jest zbyt lakoniczne i tym samym nie wyjaśnia dlaczego w ocenie Sądu grzywna w wyżej wskazanej wysokości jest adekwatna do charakteru naruszenia.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ponadto na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że mimo iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, to jednak kwestia nałożenia na organ kary pieniężnej w wysokości 500 złotych jako adekwatnej określona została w sposób nader lakoniczny. W przedstawionym stanie faktycznym, zdaniem skarżącego, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa wobec czego nałożenie grzywny we wskazanej wysokości na ogan nie znajduje uzasadnienia. Sąd przy ocenie zasadności wymierzenia grzywny powinien wziąć, zdaniem organu pod uwagę charakter naruszenia oraz brak świadomości ewentualnej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał co prawda, że podstawą wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy jednakże, nie wziął pod uwagę, że organ przekazując informację o możliwości zapoznania się z dokumentami urzędowymi, uznał sprawę za zakończoną. Nie bez znaczenia dla istoty tego postępowania pozostaje również fakt, że skarżąca wraz z mężem w minionych latach złożyła ponad pięćdziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej - w części tych spraw kierowała następnie skargi na bezczynność organów administracji (m.in. rozpatrywane już przez WSA w Łodzi sprawy o sygn.: II SAB/Łd 103/13, II SAB/Łd 57/14, II SO/Łd 11/13, II SAB/Łd 103/14) co jednoznacznie wskazuje na skłonność wnioskodawcy do wszczynania licznych spraw sądowych - a co za tym idzie - daje uzasadnione podstawy ku temu by zakładać, że skarżąca była doskonale poinformowana o tym w jaki sposób należy kierować do organów wnioski o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z tym, niewskazanie konkretnego trybu, a także sformułowanie treści żądania w piśmie z [...] października 2012 r. były celowe i zamierzone. Tego typu działania nie tylko są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ale również stanowią naruszenie publicznych praw podmiotowych, o których strona pisała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, tym bardziej, że skarżąca w złożonych skargach wnosiła o wymierzenie organom grzywny w wysokości kilku tysięcy złotych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca i wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.
W pierwszej kolejności kontroli poddać należało zarzut naruszenia art. 149§1 p.p.s.a. w związku z art. 50 §1 p.p.s.a, który skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwie przyjętej rażącej bezczynności organu w przekazaniu żądanych przez A. B. dokumentów. Zgodzić należało się ze skarżącym kasacyjnie, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów zaniechano przekazania wnioskowanych dokumentów, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Orzeczenie w przedmiocie charakteru bezczynności zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie.
Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Kryteria należy zawsze odnieść do stanu konkretnej sprawy, których okoliczności są zwykle zróżnicowane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są ustalenia oraz wywody Sądu I instancji w kwestii bezczynności organu i jej charakteru. Skarga kasacyjna nie zdołała dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia rażącego naruszenia prawa tą bezczynnością. Sąd ten – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i trafnie odniósł je do właściwych przepisów. Prawidłowo wskazał na rażące i niczym nieusprawiedliwione przekroczenie terminu na realizację wniosku, który zamiast 14 dni był rozpatrywany aż kilkanaście miesięcy. Słusznie zwrócił uwagę, iż zwolnić z obowiązku może jedynie udostępnienie informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 1 lipca 2014r. Nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 50§1 p.p.s.a., który został odniesiony przez skarżącego kasacyjnie do wadliwego przyjęcia rażącej bezczynności. Powołana regulacja stanowi o osobach uprawnionych do wniesienia skargi, w żaden sposób zatem nie może stanowić wyznacznika kontroli oceny rażącej bezczynności organów administracji.
Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 149§2 p.p.s.a. w związku z art. 141§2 p.p.s.a. Wbrew zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku wymierzona grzywna nie pozostawała w sprzeczności do celów, jakie winna realizować, co słusznie wywiódł sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Wymierzenie grzywny odniesiono prawidłowo do niczym nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, stwierdzenia w tym względzie rażącej bezczynności, która trwała aż kilkanaście miesięcy.
Uzasadnienie sądu I instancji w tym zakresie, choć krótkie nie uniemożliwiło dokonania kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na względzie powyższe na zasadzie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.