Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3210/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 798/14 oddalił skargę W.Z. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] orzeczeniem z dnia 19 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uznał [...] W.Z. – policjanta [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że w dniu [...] listopada 2013 r. w [...], odmówił wykonania polecenia przełożonego – Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] W.Z. – sporządzenia odpisu przebiegu służby z dnia 1 października 2013 r. w godzinach 18.00 - 2.00 na potrzeby czynności wyjaśniających prowadzonych w KMP w [...], które to polecenie zostało wydane z uwagi na nieczytelnie prowadzone zapisy w notatniku służbowym, prowadzone niezgodnie z przepisami § 4 ust. 5 Wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji i wymierzył mu karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

W uzasadnieniu orzeczenia przedstawił przebieg postępowania, wymieniając czynności przeprowadzone w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Stwierdził, że biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należy, iż wyżej wymieniony popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne i wymierzenie mu przedmiotowej kary dyscyplinarnej było zasadne.

Obwiniony od powyższego orzeczenia wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy, w którym zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 133 ust. 1 w zw. z art. 133 ust. 4 oraz w zw. z art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, poprzez zaniechanie wydania przez nowego przełożonego dyscyplinarnego postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w związku z przeniesieniem poprzedniego przełożonego dyscyplinarnego do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, a tym samym prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego bez odpowiedniego umocowania, a także zaniechanie pisemnego zawiadomienia obrońcy lub/i obwinionego o wydaniu postanowienia w przedmiocie zmiany przełożonego dyscyplinarnego;
3. 2. art. 135i ust. 1 w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 2 i 3 oraz w zw. z art. 135p ustawy o Policji, poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co w sposób istotny wpłynęło na realną możliwość kształtowania pozycji prawnej (procesowej) obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym;
4. 3. art. 134f ust. 3 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne wydanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] postanowienia z dnia 29 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia rzecznika dyscyplinarnego z dnia 20 stycznia 2014r. w sprawie zakończenia czynności dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym, w którym to rzecznik dyscyplinarny wnosił o umorzenie postępowania dyscyplinarnego oraz powołanie się na błędną (nieistniejącą) podstawę prawną, która stanowi o zasadności uchybienia, którego rzekomo dopuścił się rzecznik dyscyplinarny w momencie wnoszenia o umorzenie postępowania dyscyplinarnego;
5. 4. art. 135f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne nierozpoznanie złożonych w dniach 9 i 31 marca 2014 r. wniosków dowodowych, pomimo ich zasadności, a także wskazania istotnych okoliczności, na które wnioski te powinny być rozpoznane, co w sposób istotny przełożyło się na prawa obwinionego do udowodnienia braku swojej winy;
6. 5. art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, poprzez niedopuszczalne posiłkowanie się zarzutami w zakresie naruszenia dyscypliny służbowej w zakresie innych postępowań dyscyplinarnych, które nie zostały zakończone prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, jako uchybienie o wadze kwalifikowanej orzeczenia, a tym samym zastosowanie wymiaru kary nieadekwatnego do hipotetycznie zarzucanego czynu polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej.
7. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. 1. art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie wynikało, że obwinionemu nie sposób było postawić takiego zarzutu z uwagi na brak dostatecznych dowodów w sprawie, a także rozpoznanie sprawy w sposób naruszający zasadę równości dowodowej;
9. 2. art. 132 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 135p ustawy o Policji i w zw. z art. 183 § 1 Kodeksu postępowania karnego, poprzez oczywiste naruszenie prawa obwinionego do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeżeli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić jego na negatywne konsekwencje prawne w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania orzeczeniem z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że wyznaczony do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego rzecznik dyscyplinarny w osobie [...] S.L. powinien być wyłączony od udziału w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że polecenie sporządzenia odpisu przebiegu służby w dniu 1 października 2013 r. zostało wprawdzie wydane przez [...] W.Z., ale nastąpiło to na wniosek [...] S.L., który również prowadził wyżej wymienione czynności wyjaśniające l. dz. [...] (dotyczące prawidłowości pełnienia przez obwinionego służby w dniu [...] października 2013 r.) i nie mógł odczytać – z uwagi na nieczytelność – zapisów z przebiegu tej służby dokonanych przez obwinionego w notatniku służbowym, co z kolei nie pozwalało mu na ocenę zaangażowania [...] W.Z. w realizacji zadań służbowych. Skoro obwinionemu zarzucono odmowę wykonania polecenia przełożonego dotyczącego sporządzenia odpisu przebiegu służby w dniu [...] października 2013 r. w godzinach 18.00 – 2.00 na potrzeby w/w czynności wyjaśniających, a polecenie to zostało wydane na wniosek prowadzącego te czynności [...] S.L., to niewątpliwie był on świadkiem przedmiotowego czynu. W konsekwencji, na podstawie art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, podlegał on obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu dyscyplinarnym.

Ustalenie, że w postępowaniu w pierwszej instancji brał udział rzecznik dyscyplinarny, który podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy nowy rzecznik dyscyplinarny powinien przesłuchać w charakterze świadka [...] S.L., [...] W.Z. oraz [...] W.Z. w charakterze obwinionego. Ponadto do akt należy włączyć kserokopię aktu ślubowania obwinionego oraz Kartę Opisu Stanowiska Pracy (aktualną w dacie zarzucanego czynu). Jednocześnie wyjaśnił, że ze względu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, na tym etapie wyższy przełożony dyscyplinarny nie ocenia zasadności wymierzonej kary dyscyplinarnej.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Za niezasadny uznał zarzut dotyczący prowadzenia postępowania bez umocowania po przeniesieniu przełożonego dyscyplinarnego [...] M.E. do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Zgodnie z art. 133 ust. 1 ustawy o Policji przełożonym dyscyplinarnym jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Oznacza to, że każdorazowa osoba powołana na stanowisko komendanta miejskiego Policji staje się z mocy prawa przełożonym dyscyplinarnym policjantów pełniących służbę w danej komendzie. Z chwilą powołania [...] D.K. na stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w [...] (co miało miejsce w dniu [...] maja 2014 r.) z mocy prawa stał się on przełożonym dyscyplinarnym wszystkich policjantów Komendy Miejskiej Policji w [...].

Tym samym również z mocy prawa stał się on takim przełożonym we wszystkich innych postępowaniach wszczętych przez jego poprzednika na tym stanowisku. Podany przez obwinionego art. 133 ust. 4 ustawy o Policji dotyczy całkowicie innej sytuacji, a mianowicie sytuacji, gdy to policjant (a nie przełożony dyscyplinarny) jest przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji i związanej z tym zmiany właściwości przełożonego dyscyplinarnego. Obwiniony nie został przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej Policji, a tym samym powołany przepis nie miał w tej sprawie zastosowania.

Jako niezrozumiały ocenił zarzut dotyczący rzekomego braku możliwości zapoznania się przez obwinionego z aktami postępowania. Z akt sprawy wynika, że obwiniony kilkakrotnie był wzywany do zapoznania się z aktami i z tego uprawnienia nie skorzystał (nie licząc przypadku, kiedy to rzecznik dyscyplinarny odstąpił od zapoznania w związku z wnioskiem o umorzenie postępowania). Zapoznanie się z aktami postępowania jest prawem obwinionego, zaś nieskorzystanie z tego uprawnienia nie obciąża organu dyscyplinarnego.

Nietrafny okazał się również zarzut dotyczący bezpodstawnego wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] postanowienia z dnia 29 stycznia 2014 r. nr 7, gdyż podstawą prawną wydania tego postanowienia był art. 135j ust. 3 ustawy o Policji, a nie podany przez obwinionego art. 134f ust. 3 tej ustawy.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy za niezasadny uznał także zarzut dotyczący nierozpoznanych wniosków dowodowych wniesionych w dniach 9 i 31 marca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że spośród wskazanych w piśmie z dnia 9 marca 2014 r. trzech wniosków (k.

58) dwa zostały zrealizowane (k. 62-79), zaś w stosunku do trzeciego zostało wydane postanowienie o odmowie jego uwzględnienia (k. 81). Z kolei w zakresie wskazanych w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. trzech wniosków dowodowych, zostało wydane postanowienie o odmowie ich uwzględnienia (k. 91).

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut, jakoby w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia niedopuszczalnie przywołano fakt prowadzenia przeciwko obwinionemu innych postępowań dyscyplinarnych, które nie zakończyły się prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym. Stosownie do art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna uwzględniać między innymi zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Skoro w toku dotychczasowej służby wszczęto przeciwko obwinionemu kilka innych postępowań dyscyplinarnych, a więc zachodzi co najmniej uzasadnione przypuszczenie popełnienia przewinień dyscyplinarnych, to nie sposób jest tego faktu pominąć w prowadzonym postępowaniu, nawet jeśli nie zakończyły się one prawomocnym orzeczeniem. Powyższego faktu nie można jednakże traktować jako ustawowej okoliczności wpływającej na zaostrzenie wymiaru kary, o której mowa w art. 134h ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż może ją stanowić tylko prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, jeżeli przewinienie dyscyplinarne zostało popełnione przed zatarciem wymierzonej mu kary dyscyplinarnej. Z zaskarżonego orzeczenia nie wynika, aby organ pierwszej instancji uznał ten fakt jako w/w okoliczność.

W tym kontekście organ odwoławczy stwierdził, co wiadomo mu z urzędu, że dwa z tych innych postępowań dyscyplinarnych zostały już prawomocnie zakończone, a tym samym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji powinien włączyć do akt niniejszego postępowania kserokopie tych prawomocnych orzeczeń.

Zdaniem organu odwoławczego, jako nietrafny uznać należy zarzut dotyczący nieuzasadnionego zastosowania art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Skoro obwinionemu zarzucono popełnienie przewinienia polegającego na niewykonaniu polecenia przełożonego, a przepis ten sankcjonuje właśnie zachowania polegające między innymi na niewykonaniu polecenia przełożonego, to nie sposób jest racjonalnie zakwestionować tę kwalifikację prawną. Obwiniony błędnie utożsamia subiektywne przeświadczenie o swojej niewinności z nieprawidłową kwalifikacją prawną zarzucanego przewinienia.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy stwierdził, że chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia prawa obwinionego do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeżeli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić go na negatywne konsekwencje w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym. Polecenie przełożonego dotyczyło sporządzenia tylko czytelnego odpisu przebiegu służby z notatnika służbowego. Nie dotyczyło sporządzenia nowego dokumentu, w którym miałby podać inne dane niż te, które wcześniej zawarł w swoim notatniku służbowym. W sprawie nie ma zatem mowy o jakimkolwiek naruszeniu prawa wynikającego z art. 183 § 1 K.p.k.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez wadliwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie w sprawie "decyzji kasacyjnej", na mocy której zostało uchylone w całości orzeczenie organu pierwszej instancji, gdy tymczasem organ odwoławczy winien był wydać rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 lub 2 ustawy o Policji, tj. co do meritum sprawy, tym bardziej, że przeprowadził ocenę merytoryczną całości zarzutów w sprawie, co wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym wskazaniem na popełnione przez ten organ uchybienia i zawarciem wiążącej go oceny prawnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że organ odwoławczy dokonał bardzo obszernej i dokładnej analizy sprawy, co w rezultacie dowodzi, że ocenił sprawę merytorycznie, a tym samym nie mógł zastosować art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone orzeczenie nie kończy postępowania dyscyplinarnego i tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W Rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawarta jest zarówno materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów, jak i regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Są to unormowania pełne w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną zawartą w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 472/06, Lex nr 290653).

Przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zawarty w powołanym wyżej przepisie zwrot "kończącego postępowanie dyscyplinarne" odnosi się wyłącznie do wymienionego w tym przepisie "postanowienia", czy również do "orzeczenia".

Stosownie do art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie:

1. 1) utrzymać w mocy albo
2. 2) uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie – umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo
3. 3) uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.

W świetle tego przepisu przyjmuje się, że tylko orzeczenia merytoryczne wymienione w pkt 1 i 2 mają charakter "kończących postępowanie dyscyplinarne", natomiast takiego charakteru nie ma orzeczenie o charakterze kasacyjnym, wymienione w pkt 3. Takie rozróżnienie orzeczeń nie miałoby znaczenia w świetle art. 138 ustawy, gdyby uznać, że zaskarżalne jest każde orzeczenie, natomiast postanowienia tylko takie, które kończą postępowanie dyscyplinarne. Trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym tam spójnikiem "oraz". Taki spójnik zaliczany jest co do zasady do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie wskazuje się jednak również na jego znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 138 ustawy o Policji należy przyjąć, że spójnik "oraz" został użyty w znaczeniu enumeracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne". Określenie "kończące postępowanie" nie dotyczy w ogóle orzeczeń, gdyż odnosi się wyłącznie do postanowień. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135n ust. 4 ustawy o Policji, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym.

Skarżącemu przysługiwała więc skarga na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2014r. nr [...]. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, odnosząc się do skargi stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podał, iż art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji stanowi, że przełożony dyscyplinarny lub rzecznik dyscyplinarny podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym, jeżeli był świadkiem czynu. Celem regulacji zawartej w tym przepisie jest ochrona bezstronności przełożonego dyscyplinarnego lub rzecznika dyscyplinarnego przez eliminację wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych, itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym, administracyjnym lub dyscyplinarnym na każdym jego etapie. Chodzi tu o zewnętrzne, obiektywne i standaryzowane znamiona niezawisłości (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/2002, OTK ZU 2004/7A poz. 67 i z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt SK 41/2004, OTK ZU 2006/10A poz. 150, oraz R. Kmiecik, Tryb wyłączenia sędziego i prokuratora w kodeksie postępowania karnego, Prok. i Pr. 1999, nr 11-12, s. 21 i n.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że skoro obwinionemu zarzucono odmowę wykonania polecenia przełożonego dotyczącego sporządzenia odpisu przebiegu służby w dniu 1 października 2013 r. w godzinach 18.00 – 2.00 na potrzeby czynności wyjaśniających, a polecenie to zostało wydane na wniosek prowadzącego te czynności [...] S.L., to niewątpliwie był on świadkiem przedmiotowego czynu i w konsekwencji podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu dyscyplinarnym na podstawie art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

W świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Skarżący niezasadnie podnosi, że organ odwoławczy dokonał w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ odwoławczy, wskazując na konieczność uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania wyraźnie stwierdził, że "na tym etapie nie ocenia zasadności wymierzonej kary dyscyplinarnej", natomiast dalsza część uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest odpowiedzią na zawarte w odwołaniu zarzuty skarżącego dotyczące sposobu prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), a tym samym wydanie "decyzji kasacyjnej" przez organ dyscyplinarny drugiej instancji, pomimo podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę oraz o prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały bardzo obszernych ustaleń dotyczących stanu faktycznego, a zatem w pełni możliwym było rozstrzygnięcie sprawy dyscyplinarnej w postępowaniu odwoławczym albo poprzez uniewinnienie skarżącego, albo też poprzez zmianę orzeczonej kary w konsekwencji uznania go za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ drugiej instancji dokonał pełnej oceny merytorycznej sprawy. Tym samym już nawet ze względów celowościowych nie było zasadnym uchylanie zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie wymierzenia kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, zamiast orzeczenie w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w niedokładności (pkt 1 sentencji wyroku).

W niniejszej sprawie na wstępie wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia od określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest przeprowadzenie w jej uzasadnieniu wywodu prawnego dotyczącego naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do jego niewłaściwego zastosowania, w pierwszej kolejności należy wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia prawidłowa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 388/06, LEX nr 193936).

Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Sąd drugiej instancji może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy i ich uzasadnienie sformułowane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie.

Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie w sposób nie pozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności.

Ustawodawca z uwagi na omówione wymogi sporządzenia skargi kasacyjnej zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka odwoławczego przez profesjonalnych pełnomocników. Z założenia ich doświadczenie i umiejętności miały chronić stronę nieposiadającą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez radcę prawnego wprawdzie nie w pełni odpowiada powyższym standardom, to jednak pozwala na ocenę merytoryczną podniesionego w niej zarzutu. Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że adresatem zarzutu naruszenia prawa może być tylko sąd administracyjny. W związku z powyższym wskazanie przepisu naruszonego przez organ dyscyplinarny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstawy kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie akt administracyjny. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ wskazanego przepisu, to sam naruszył przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to konieczność powiązania przez autora skargi kasacyjnej przepisu naruszonego przez sąd administracyjny poprzez niedostrzeżenie faktu naruszenia określonego przepisu przez organ.

W rozpoznawanej sprawie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut został ograniczony wyłącznie do wskazania przepisu – art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i bez wykazania, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że skoro organ odwoławczy dokonał oceny merytorycznej sprawy to niewłaściwie zastosował art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.

W sprawie jest niesporne, że w postępowaniu dyscyplinarnym w pierwszej instancji brał udział rzecznik dyscyplinarny – [...] S.L., będący świadkiem czynu zarzucanego skarżącemu, który podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu (art. 135c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji). Z uwagi na to, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, powyższe ustalenie determinowało sposób rozstrzygnięcia sprawy przez zastosowanie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, tj. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka określona w tym przepisie – zachodziła konieczność przeprowadzenia czynności dowodowych w znacznej części.

Ubocznie zauważyć należy, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy naruszenia w postępowaniu w pierwszej instancji art. 135 c ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, skutkującego wydaniem orzeczenia kasacyjnego, odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez obwinionego w odwołaniu było przedwczesne. Jednocześnie wskazać należy, iż wydane w tej sprawie na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy orzeczenie jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie jest związany argumentacją organu odwoławczego w zakresie stanowiącym odpowiedź na zarzuty podniesione w odwołaniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Odnosząc się do zawartego we wniesionej w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku pełnomocnika organu – radcy prawnego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 oraz art. 209 P.p.s.a., uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Z art. 209 P.p.s.a. wynika, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga m.in. w orzeczeniu, o którym mowa w art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 205 § 2 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe (...).

W świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661), przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 P.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną mają także zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargą kasacyjną wniesiona w rozpoznawanej sprawie, ograniczająca się do opisu przebiegu postępowania dyscyplinarnego dotyczącego innej sprawy i do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej, niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł, że odstępuje od zasądzenia od W.Z. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 3 sentencji wyroku).