Uzasadnienie
K.M. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku sędziego o przeniesienie na inne miejsce służbowe, w trybie art. 75 ustawy o ustroju sądów powszechnych.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." podnosząc, że przedmiotowy wniosek w istocie odnosi się do aktu modyfikującego stosunek służbowy sędziego, wobec czego do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 2041/13 odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zaskarżony akt nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...], które K.M. uczyniła przedmiotem skargi, nie ma bowiem charakteru decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ani nie jest innym, niż określone w 3 § 2 pkt 1 – 3 cytowanego wyżej przepisu, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma ono bowiem jedynie charakter informacyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.M. Zarzuciła w niej orzeczeniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości, po uznaniu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, po przyjęciu, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., ani nie jest innym, niż określone w punktach 1 do 3 ww. przepisu, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie jest pismem informacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii charakteru prawnego odmowy przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe, a w konsekwencji – dopuszczalności kontroli przez sąd administracyjny tej odmowy.
W powyższej kwestii istotnie istniała w przeszłości rozbieżność stanowisk judykatury. W przeszłości przyjmowano bowiem, że odmowa Ministra Sprawiedliwości przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe w innym sądzie jest decyzją administracyjną, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 116/97, OSNAPU 1998, nr 24, poz. 701; postanowienie SN z dnia 14 listopada 2002 r., III RN 232/01, CBOSA). Aktualnie wiodący pogląd wyraził jednak Sąd Najwyższy w uchwale swojego pełnego składu z dnia 28 stycznia 2014 r. (OSNC 2014, nr 5, poz. 49). W jej sentencji orzekł, że "W wydaniu decyzji o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe na podstawie art. 75 § 3 w związku z art. 75 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 427 ze zm.) Minister Sprawiedliwości nie może być zastąpiony przez sekretarza ani podsekretarza stanu.", co oznacza wykluczenie stosowania przy tych aktach art. 268a k.p.a..
W uzasadnieniu wspomnianej uchwały SN wskazał, że pogląd, iż w sprawie przeniesienia sędziego Minister Sprawiedliwości rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej "jest oczywiście błędny. Oznacza bowiem, że o statusie i zakresie władzy sądowniczej decyduje organ władzy wykonawczej w drodze aktu z dziedziny prawa administracyjnego. Można domniemywać, że sąd administracyjny, prezentując ten pogląd, szukał drogi do zapełnienia luki ustawowej polegającej na braku możliwości zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości poza przypadkami określonymi w art. 75 § 4 p.u.s.p., wybrał jednak rozwiązanie niewytrzymujące krytyki." SN podkreślił, że kompetencja do przenoszenia sędziów przyznana Ministrowi Sprawiedliwości w art. 75 § 3 w związku z art. 75 § 2 pkt 1 p.u.s.p. ma charakter szczególny.
Co więcej, zdaniem SN przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe, a więc istotna zmiana zakresu jego jurysdykcji, nie może być oceniane jako "sprawa z zakresu administracji", jakkolwiek tego poglądu Sąd Najwyższy szerzej nie uzasadnił, przyjmując za "oczywisty".
Konkludując wskazać należy, że zdaniem Sądu Najwyższego rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe nie jest decyzją administracyjną czy innym aktem administracyjnym, lecz w istocie stanowi akt sui genersi, swoisty akt indywidualny z zakresu szeroko rozumianej materii konstytucyjno-ustrojowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wskazaną uchwałą Sądu Najwyższego. Mając jednak na uwadze konieczność zachowania pewności systemu prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do prawa – a zatem wartości chronionych w art. 2 Konstytucji RP – Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał za zasadne podzielenie co do zasady optyki Sądu Najwyższego wyrażonej w uchwale podjętej w pełnym składzie tego Sądu. W konsekwencji zaskarżony akt nie mógł zostać uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z drugiej strony nie istnieje wynikające z przepisów prawa uprawnienie do przeniesienia sędziego, a zatem analizowany akt nie jest objęty właściwością rzeczową sądów administracyjnych z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób zakwalifikować go także do innych form prawnych poddanych kontroli sądów administracyjnych, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2-3, 4a-9 p.p.s.a., ani do wynikających z przepisów szczególnych na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. Już z tej przyczyny zatem zaskarżona odmowa przeniesienia nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, a zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że zaskarżony akt jest wydawany w sprawie z zakresu relacji podległości służbowej (por. uchwałę SN z dnia 23 lipca 1992 r. III AZP 9/92, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 147). Jak zaś stanowi art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Rzecz jasna, od zasady tej ustawodawca może czynić wyjątki w przepisach szczególnych. Takiej regulacji, poddającej kognicji sądów administracyjnych akt odmawiający przeniesienia sędziego – a zatem dotyczący materii ze sfery "wewnętrznej" – brak jest w systemie obowiązującego prawa. Ustawodawca w art. 75 § 4 p.p.s.a. uczynił jedynie wyjątek względem aktów przeniesienia na inne miejsce służbowe w przypadku zniesienia stanowiska wywołanego zmianą w organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo przeniesienia siedziby sądu oraz w przypadku niedopuszczalności zajmowania stanowiska sędziego w danym sądzie wskutek wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 6 p.u.s.p.
W takich sytuacjach od decyzji Ministra Sprawiedliwości sędziemu przysługuje odwołanie jednak nie do sądu administracyjnego, a do Sądu Najwyższego. Regulacja ta służy ochronie niezależności i niezawisłości sędziów. Skoro zatem brak jest wyraźnego przepisu poddającego omawianą materię kontroli sądów administracyjnych, to znajduje tutaj zastosowanie zasada z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., która de lege lata wyłącza zaskarżoną w niniejszej sprawie odmowę przeniesienia na inne miejsce służbowe – z zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Objęcie aktów o odmowie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe kontrolą sądów administracyjnych, np. z uwagi na wzmocnienie niezależności i niezawisłości judykatury (szeroką argumentacją przedstawia SN w cytowanej wyżej uchwale pełnego składu), wymagałoby interwencji ustawodawcy, który wprost by określił, że ta kategoria aktów podlega skardze do sądu administracyjnego.
Brak obecnie tego typu regulacji, jak wskazano wyżej, wyklucza objęcie kognicją sądów administracyjnych aktów tego typu, jak będący przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.