Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
Wnioskiem z dnia [...] Z. I. wezwała T. z siedzibą w W. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości stanowiących jej własność położonej w miejscowości K., nr ew. działki [...], dla której w Sądzie Rejonowym w M. V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. prowadzona jest księga wieczysta [...].
Wnioskodawczyni zwróciła się również, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej również jako u.d.i.p., o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na ww. działkach.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. ponowiła swój wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących własność T., posadowionych na nieruchomości należącej do skarżącej, w tym protokołów odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.
Spółka pismem z 30 września 2013 r. poinformowała wnioskodawczynię, że nie jest zobligowana do udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dniu 22 kwietnia 2014 r. Z. I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność O. z siedzibą w W. w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 13 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Motywując żądanie rozpoznania wniosku, skarżąca wskazała, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są - oprócz władz publicznych - także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co wynika z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Z tego względu, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi na skargę O. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi, argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazała, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Nie zalicza się również do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Skarb Państwa nie jest również akcjonariuszem Spółki. Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do O. nie mają zastosowania postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Wa 385/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. zobowiązał O. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 13 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji zauważył, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."
Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Odnośnie do zakresu podmiotowego ustawy WSA w Warszawie wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreślił, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji podkreślił, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.
Jednocześnie w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne.
Uwzględniając regulacje prawne w zakresie prawa telekomunikacyjnego, WSA w Warszawie stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka.
Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania, umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji przesądził, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie spełniony został zakres przedmiotowy ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
W orzecznictwie oraz doktrynie, zdaniem Sądu I instancji, przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.
Z tego względu żądane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych i dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, wskazanych we wniosku z 29 stycznia 2013 r., usytuowanych na działce opisanej we wniosku, stanowią informacje publiczne.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro O. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącej z dnia 13 maja 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy. Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w jej art.
4. Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącą, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 p.p.s.a. złożyła O. z siedzibą w W., wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez T. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem T. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej
- - naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16.07.2004 r. Prawo Telekomunikacyjne takie jak np "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna" ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez T. zadań publicznych, a samą T. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- - naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na T. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - naruszenie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do O. (poprzednia nazwa T.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- - naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznaje T. jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. 1 zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne...") wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. W ocenie O. obowiązek udzielania informacji publicznych nie wynika ani z pierwszego ani z drugiego wyżej wskazanego przypadku.
Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania T. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem T., że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż T., ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty.
Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest ona zatem jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust.l powołanej ustawy, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. O. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców - KRS nr (...) dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.
Nr 50, poz. 331 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem pozycji dominującej - rozumie się bowiem pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że O. nie może zostać uznana za podmiot wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn II SAB./WA 399/11). O. reprezentuje zatem pogląd, że obowiązek udostępniania informacji winien wypływać bezpośrednio z normy prawnej, a w myśl art. 87 Konstytucji, zgodnie z którym "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia".
Żadne z powyżej wymienionych źródeł prawa nie nałożyło na T. obowiązku udzielania informacji. Powołując zatem treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.02.1012 r., sygn II SAB/WA 399/11 warto przytoczyć tezę, że "gdyby wolą prawodawcy było potraktowanie tych podmiotów jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, dałby temu wyraz w regulacji ustawowej. "
Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19.04.2010 r., sygn. akt I OZ 125/ 10 publ. LEX nr 619731 "Do udzielania informacji publicznej zobowiązane są takie podmioty, którym na mocy przepisów szczególnych powierzono wykonywanie zadań publicznych", W konsekwencji O. stoi na stanowisku, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP, a zatem brak jest podstaw aby interpretować przepisy ustawy rozszerzająco, ze względu na normy konstytucyjne.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji na potwierdzenie reprezentowanego poglądu - zgodnie z którym O. wykonuje zadania publiczne - podnosi, że ustawa prawo telekomunikacyjne (choć nie definiuje pojęcia "telekomunikacji publicznej") to wielokrotnie posługuje się pojęciem "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna". W konsekwencji Sąd wyprowadził z pojęć określających rodzaj świadczonych przez T. usług, a zawartych w prawie telekomunikacyjnym to, iż T. wykonuje zadania publiczne.
Błędne i niezgodnie z cytowanymi w uzasadnieniu wyroku przepisami prawa telekomunikacyjnego, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, jest stanowisko Sądu I instancji, że O. jako duże przedsiębiorstwo jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce. O. nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani nie jest operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Spółki Sąd I instancji w sposób oderwany od uregulowań ustawowych przypisał O. rolę, która nie została jej powierzona i nie wynika z przepisów. Żaden z przepisów ustawy prawo telekomunikacyjnego nie daje w żadnym zakresie uprzywilejowanej pozycji żadnemu z operatorów.
Analiza Sądu I instancji, w ocenie Spółki, wyraźnie sugeruje, iż nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną rolę, jak O. Sąd w tym kontekście wskazuje tutaj np. na światłowody oraz Internet. Zdaniem O. fakt posiadania danego sprzętu, czy wykonywanie usługi z której korzystają również organy administracyjne, nie może przemawiać za uznaniem wykonywania zadania publicznego. Oparcie zadania publicznego w powiązaniu z wielkością i rolą podmiotu jest także wadliwe w zakresie wykładni przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy w tym aspekcie, że nie podaje i nie zawiera jasnych i obiektywnych kryteriów tej kwalifikacji oraz wygaśnięcia obowiązku jako podmiotu zobowiązanego.
Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wystarczy by w ustawie nazwano usługę "publiczną" by uznać, że operator wykonuje zadanie publiczne. Pojęcia te nie są bowiem tożsame, tym bardziej nie sposób nakładać obowiązków na podmioty poprzez interpretację sformułowań ustawowych odnoszących się do zupełnie innej materii.
Nie zgadza się również, by wykonywaniu zadań publicznych przez O. świadczyć miała definicja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej.
W ocenie O. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się zarówno do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego oraz do problematyki wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy. Natomiast z ww. ustawy nie wynika przeniesienie na O. obowiązku wykonywania zadań publicznych. Ponadto dokonując rozróżnienia pomiędzy sformułowaniami "cel" a "zadanie" w oparciu o słownik PWN pojawia się zdecydowania różnica pomiędzy tymi pojęciami - poprzez cel rozumie się «to, do czego się dąży» lub «to, co ma czemuś służyć», natomiast poprzez zadanie uważa się «to, co należy wykonać»
Strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że skoro pomiędzy słowami cel publiczny, a zadanie publiczne istnieje taka rozbieżność m.in. co do efektów realizacji, samo powoływanie się przez Sąd I instancji na przykłady celów publicznych nie daje podstawy definiowania w ten sposób zupełnie innego pojęcia jakim jest zadanie publiczne.
W tym stanie rzeczy zwraca uwagę na to, iż w zakresie uzyskania informacji w zakresie lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych, istnieje możliwość pozyskania takich informacji zarówno w postępowaniu cywilnoprawnym, jaki i możliwość uzyskania informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym Starostwie Powiatowym.
Skarżąca kierując do O. "wezwanie do podjęcia negocjacji" miała na celu uzyskanie informacji, które zostałyby jej przekazane na jej żądanie w ramach ewentualnego postępowania cywilnego.
Na uwagę, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, zasługuje też fakt, że O. jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 i art. 2 k.p.a) i tym bardziej nie wydaje decyzji administracyjnych i nie obowiązują go terminy załatwiania spraw wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
W kontekście przestawionych powyżej argumentów skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż stanowisko to znalazło uznanie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.07.2014 r., sygn. akt I OSK 1163/13, w którym stwierdził, że T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie (art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnienie do informacji publicznej). Wskazano, że podmioty wymienione w nim, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych podmiotów, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać.
Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).
Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że O. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
W tym miejscu wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego z uwagi na brak wskazania konkretnej normy prawnej, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Nie spełnia przedstawionego na wstępie warunku zarzut naruszenia przepisów wyżej wymienionej ustawy w ogólności.
Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, przesądzającym o zakresie przedmiotowym i podmiotowym obowiązku udzielenia informacji publicznej, jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).
W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą O. z siedzibą w W. do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.
Z uwagi na to, że w sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało ocenić, czy O. z siedzibą w W. wykonuje zadania publiczne.
W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych. Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie.
Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).
W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.
Kryterium przesądzającym jest zatem nie charakter prawny organu, czy kwalifikacja podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, a kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", precyzując w art. 4 ust. 1 pkt 5 "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne". Przesądza zatem charakter prawny wykonywanych przez podmiot zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zadania publiczne", choć zawierają enumeratywne wyliczenia zadań, które zaliczone są do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest stanowisko, w myśl którego, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa mają charakter zadań publicznych.
Takie ujęcie "zadań publicznych" zostało w orzecznictwie sądowym wypracowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstwa energetycznego (wyrok NSA z 1 października 2014 r. I OSK 403/14). Zadania T., jak i jej następcy prawnego O. (jak i inne podmioty działające w tym przedmiotowym zakresie, co wyłącza błędną kwalifikację w uzasadnieniu do podmiotu dominującego T.) są zbliżone pod względem ich charakteru do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. T., a następnie O. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Zgodnie z art. 1 ust. 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. Według art. 2 pkt 27 przedsiębiorca telekomunikacyjny wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących.
Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zatem zarówno dostawcą usług, jak i operatorem co oznacza, że prowadzi pełną działalność w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, dysponując siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Według art. 2 pkt 42 ustawy Prawo telekomunikacyjne, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju. Zadania te O. wykonuje na zasadach powszechności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Zauważyć należy, iż podane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Podobny cel miało powołanie art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że skoro O. z siedzibą w W. realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której nie uzasadniały normy konstytucyjne, wskazać należy, iż O. wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, nie oznacza to jednak, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęciem "zadania władzy publicznej" należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy Państwa, jak również te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że nie zawiera ono jakichkolwiek rozważań dotyczących powołanego przepisu, wskazanego jako naruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jak na wstępie wyjaśniono są one konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd I instancji przyjął, że O. z siedzibą w W. realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz stwierdził, że pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając o wyniku tego postępowania), to nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przepis ten nie był i nie mógł być stosowany. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).