Uzasadnienie
U S A S A D N I E N I E:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2000 r., Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nabycie przez Powiat Kołobrzeski mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomości drogowe, będące częścią drogi - ul. [...], położone w jednostce ewidencyjnej miasto K., obręb nr [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 0,1909 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,4110 ha.
Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania, decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.
Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., zwany dalej: "ZZDK", wnioskiem z dnia 17 maja 2011 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego.
ZZDK, podniósł że w 2004 r. wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu lim. K., polegające na sprostowaniu oznaczenia i powierzchni działki nr [...], w wyniku czego działka nr [...] o pow. 0,1909 po zmianach została oznaczona nr [...] o pow. 0,1703 ha.
Działki nr [...] i nr [...] w części, wchodziły w skład drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej) i wobec tego nie powinny być przedmiotem komunalizacji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po stwierdzeniu, że nie jest właściwym organem w sprawie przekazał powyższy wniosek do Ministra Skarbu Państwa.
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej, bowiem na dzień 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,1909 ha była własnością Skarbu Państwa i stanowiła drogę, która w myśl przepisów ustaw reformujących stała się z mocy prawa własnością Powiatu Kołobrzeskiego. Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat Kołobrzeski przedmiotowego mienia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U.nr 133 poz. 872). zwaną dalej: "Przepisami wprowadzającymi"
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że zmiana numeracji działki oraz jej wielkości przeprowadzona w 2004 r., nie może mieć wpływu na zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż zarówno w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również w dniu orzekania, zachodziły wszelkie przesłanki do nabycia przez Powiat Kołobrzeski nieruchomości w całości.
Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie złożył ZZDW nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Odwołujący się zwrócił uwagę na to, że część działki ewidencyjnej nr [...] zajęta była pod drogę wojewódzką nr [...], co oznaczało brak przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat Kołobrzeski spornej nieruchomości.
Minister Skarbu Państwa rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.
Minister Skarbu Państwa podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz uznał, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2000 r., nie wyczerpuje w żaden sposób przesłanek określonych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.
Minister Skarbu Państwa podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę Zachodniopomorskiego przy wydaniu kwestionowanej decyzji, gdyż w dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających, przez Powiat Kołobrzeski spornej nieruchomości. Organ administracyjny wydał decyzję w oparciu o posiadany materiał dowodowy dający podstawę do komunalizacji parnego mienia na rzecz Powiatu Kołobrzeskiego. Zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jakie zaszły dopiero w 2004 r. nie mogą być podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, gdyż fakt ten nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, które występuje w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy niebudzącym wątpliwości stanie prawnym.
Organ zwrócił uwagę, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
Zdaniem organu w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie, sporna nieruchomość na dzień 1 stycznia 1999r. nie stanowiła części drogi wojewódzkiej.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł ZZDW.
Skarżący zaskarżył przedmiotową decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wywodząc, że zaskarżona decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 w zw. z art. 103 Przepisów wprowadzających..
Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie, zgodnie z art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających, z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się drogami gminnymi. Natomiast drogami powiatowymi - zgodnie z art. 103 ust. 3 powołanej ustawy. - stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160 poz. 1071), zwanym dalej: "rozporządzeniem w sprawie wykazu dróg krajowych". Wobec powyższego wraz z powołaniem województwa zachodniopomorskiego, droga wojewódzka nr [...] zaliczona została do dróg wojewódzkich na podstawie ww. rozporządzenia i przeszła pod zarząd ZZDW.
W opinii ZZDW, decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2000 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili wydania przedmiotowej decyzji, działka nr [...] (na dzień 1 stycznia 1999 r.) zajęta była w części pod drogę wojewódzką nr [...] - (obręb skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] i [...]). Tym samym z przepisu prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, wynikał nakaz wydania decyzji określonej treści, tj. nakaz stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez województwo zachodniopomorskie.
Skarżący podkreślił, że w pierwszej kolejności powinien zostać dokonany podział działki nr [...] celem wyodrębnienia dwóch działek - jednej zajętej pod pas drogowy drogi wojewódzkiej i drugiej zajętej pod pas drogowy drogi powiatowej, a następnie przejęcie na rzecz województwa zachodniopomorskiego oraz Powiatu Kołobrzeskiego w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających, działek wyodrębnionych i zajętych pod drogę – odpowiednio wojewódzką i powiatową.
Skarżący wskazał, ze decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie przejścia przez miasto K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] m.in. dokonano podziału działki [...] (w wyniku modernizacji ewidencji działka nr [...] otrzymała nowy numer - [...]) wyodrębniając działkę [...] zajętą uprzednio pod pas drogowy drogi wojewódzkiej (a przed 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowej). Taki stan istnieje na gruncie przynajmniej od 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym dawna działka [...] zajęta w części pod drogę wojewódzką nr [...] nie spełniała przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat Kołobrzeski w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających,. przedmiotowej nieruchomości.
Przejęcie na rzecz Powiatu Kołobrzeskiego całej działki, w tym również części nie będącej drogą powiatową, skutkuje koniecznością wypłaty przez województwo zachodniopomorskie na rzecz Powiatu Kołobrzeskiego niesłusznego odszkodowania za działkę [...] (powstałej w wyniku podziału działki [...] - dawnej [...]).
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawianą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że Minister Skarbu Państwa w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym, podkreślając, iż istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2000 r., Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nabycie przez Powiat Kołobrzeski mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomości drogowe, będące częścią drogi - ul. [...], położone w jednostce ewidencyjnej miasto K., obręb nr [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni 0,1909 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,4110 ha.
Sąd ustalił, że w wyniku podjętych później działań Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], dokonał podziału działki [...] (w wyniku modernizacji ewidencji działka nr [...] otrzymała nowy numer - [...]) wyodrębniając działkę [...] zajętą uprzednio pod pas drogowy drogi wojewódzkiej (a przed 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowej). Taki stan istnieje na gruncie przynajmniej od 1 stycznia 1999 r.
Sąd wskazał, że niewątpliwie skarżący ma rację, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2000 r. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego powinien był zostać dokonany podział działki nr [...] celem wyodrębnienia dwóch działek - jednej zajętej pod pas drogowy drogi wojewódzkiej i drugiej zajętej pod pas drogowy drogi powiatowej, a następnie dokonane przejęcie na rzecz województwa zachodniopomorskiego oraz Powiatu Kołobrzeskiego w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających, działek wyodrębnionych i zajętych pod drogę – odpowiednio wojewódzką i powiatową.
Jednakże, jak stwierdził Sąd, nie dokonano wówczas podziału działki nr [...] i nie wyodrębniono działki zajętej pod pas drogi wojewódzkiej (a przed 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowej), tak więc całą działkę nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat Kołobrzeski.
Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje regulacja art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z którą w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Do zarządcy drogi należy zaś nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i nieruchomości innych związanych z potrzebami zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.
Ze względu na to, że Miasto K., które jak wywiódł Sąd, jest miastem na prawach powiatu, wykonuje zadania w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym), nie można uznać, że przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę Zachodniopomorskiego doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro taka sytuacja, jak opisana w art. 19 ust. 5 powołanej ustawy jest prawnie dopuszczalna.
Ponadto, jak stwierdził Sąd, przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
W opinii Sądu, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Sąd podkreślił, że zasada ogólna kodeksu postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 k.p.a., trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Jak wskazał Sąd, szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych, a trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych.
Przenosząc powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy Sad stanął na stanowisku, ze aczkolwiek decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego była wadliwa, nie można jej przypisać cech rażącego naruszenia prawa, albowiem nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
A. Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegającą na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 w zw. z art. 103 Przepisów wprowadzających.
B Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 60 i z art. 103 Przepisów wprowadzających i treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 1998r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160 poz. 1071) - załącznik numer 2, poprzez uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Powiatu Kołobrzeg, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością województwa zachodniopomorskiego.
C. Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że Miasto K. jest miastem na prawach powiatu, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż Prezydent Miasta Kołobrzegu jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta K. (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych).
W uzasadnieniu kasacyjnej skarżący wywodził, że wraz z powołaniem województwa zachodniopomorskiego droga wojewódzka nr [...] zaliczona została do dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160 poz. 1071) i przeszła pod zarząd ZZDW w K. - jednostki organizacyjnej województwa zachodniopomorskiego. Zatem w chwili wydania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2000 r. obowiązywał niewątpliwy stan prawny, tzn.: działka [...] na dzień 1 stycznia 1999 r. zajęta była w części pod drogę wojewódzką nr [...] - (obręb skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i [...]) i tym samym z przepisu art. 60 Przepisów wprowadzających, istniał nakaz wydania decyzji określonej treści, tj. nakaz stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez województwo zachodniopomorskie.
Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w pierwszej kolejności powinien zostać dokonany podział działki [...] celem wyodrębnienia dwóch działek - jednej zajętej pod pas drogowy drogi wojewódzkiej i drugiej zajętej pod pas drogowy drogi powiatowej, a następnie przejęcie na rzecz województwa zachodniopomorskiego oraz Powiatu Kołobrzeskiego w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających, działek wyodrębnionych i zajętych pod drogę - odpowiednio wojewódzką i powiatową.
Jak dalej podnosił skarżący, Powiat Kołobrzeski nie dokonał tymczasem podziału nieruchomości i skomunalizował całą działkę nr [...], w tym również część działki [...] zajętą pod drogę wojewódzką nr [...].
Skarżący wyjaśnił, że w 2009 r. decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie przejścia przez miasto K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] m.in. dokonano podziału działki [...] (w wyniku modernizacji ewidencji działka nr [...] otrzymała nowy numer - [...]). wyodrębniając działkę [...] zajętą uprzednio pod pas drogowy drogi wojewódzkiej (a przed 1.01.1999 r - drogi krajowej). W skardze kasacyjnej podkreślono, że Inwestycja polegająca na rozbudowie przejścia przez miasto K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] nie zmieniła przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] w tym miejscu, w związku z czym, dawna działka [...] zajęta w części pod drogę wojewódzką nr [...] nie spełniała przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat Kołobrzeski w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających.
Wskazano też, że przejęcie na rzecz Powiatu Kołobrzeskiego całej działki, w tym również części nie będącej drogą powiatową skutkuje koniecznością wypłaty przez województwo zachodniopomorskie na rzecz Powiatu Kołobrzeskiego niesłusznego odszkodowania za działkę [...] (powstałą w wyniku podziału działki [...] - dawnej [...]) na skutek wydania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie przejścia przez miasto K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i przeniesienia prawa własności na rzecz województwa zachodniopomorskiego m.in. do działki [...].
Skarżący naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym, upatruje w podnoszonej przez siebie okoliczności, że miasto K., wbrew ustaleniom Sądu I instancji, nigdy nie posiadało statusu miasta na prawach powiatu, co oznacza, że w sposób nieuprawniony Sąd odwołał sie do treści art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który w przypadku miasta K. nie ma zastosowania. Tym samym nie jest prawnie dopuszczalna sytuacja, w której Prezydent Miasta Kołobrzeg, będzie zarządcą odcinka drogi wojewódzkiej przebiegającej przez miasto. Nadto zaznaczono, że Sąd myli dwie jednostki samorządu terytorialnego, tj. Powiat Kołobrzeg i Miasto Kołobrzeg.
Z uwagi na powyższe okoliczności, wywodzono, że nieruchomość zajęta pod drogę wojewódzką, nie mogła przejść z mocy prawa na własność miasta K., lecz wyłącznie na własność województwa zachodniopomorskiego.
Z motywów przytoczonych powyżej strona skarżąca powołała zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli art. 60 w zw. z art. 103 Przepisów wprowadzających oraz treści rozporządzenia, albowiem w stanie faktycznym sprawy winna zostać wydana decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieruchomości przez województwo zachodniopomorskie.
Dlatego też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że organy administracji prawidło stwierdziły, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki o których 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.
Wskazano również, że skutkiem realizacji inwestycji drogowej prowadzonej na podstawie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie przejścia przez miasto K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], jest powstanie zobowiązania województwa zachodniopomorskiego do zapłaty na rzecz Powiatu Kołobrzeg odszkodowania, które z uwagi na wadliwość decyzji stanowiącej przedmiot postępowań, jest nienależne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że bezzasadny jest zarzut opisany w pkt A skargi kasacyjnej, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, w chwili wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego obowiązywał niewątpliwy stan prawny, tzn. sporna działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1909 ha na dzień 1 stycznia 1999 r., była własnością Skarbu Państwa i stanowiła drogę, która w myśl przepisów ustaw reformujących stała się ex lege własnością powiatu kołobrzeskiego. Zaszły, bowiem przesłanki konieczne.do stwierdzenia nabycja z mocy prawa, przez powiat kołobrzeski, ww. mienia. Działka ta była we władaniu Zarządu Drogowego w K. W związku z tym na podstawie art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, wynikał obowiązek wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez powiat kołobrzeski.
Minister Skarbu Państwa nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 60 i art. 103 Przepisów wprowadzających, albowiem oparty jest on na argumencie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w 2009 r., co nie może być podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez wojewodę. Wynika to z okoliczności, że zgodnie z ówczesnym stanem prawnym, na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego przejmują z dniem 1 stycznia 1999 r., mające siedzibę na obszarze tych jednostek instytucje i jednostki organizacyjne, w tym mające osobowość prawną.
Jak dalej wywodził organ centralny, w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 r. w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 147, poz. 965), które stanowi akt wykonawczy do wspomnianego art. 147 ust. 1, w Załączniku nr 1, określono, którym jednostkom samorządu terytorialnego przekazane są imiennie wymienione instytucje i jednostki organizacyjne.
Zgodnie z rozporządzeniem Zarząd Drogowy w K. podlegał przekazaniu powiatowi kołobrzeskiemu. W rozważanym przypadku, wymieniony w Załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia Zarząd Drogowy w K. powstał z przekształcenia Obwodu Drogowego w K., jednostki organizacyjnej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., tym samym przejął jej mienie. W związku z tym, jak wywodził Minister Skarbu Państwa, Wojewoda Zachodniopomorski słusznie uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się ex lege własnością powiatu kołobrzeskiego z uwagi na fakt, iż mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu Zarządu Drogowego w K., obejmowało nieruchomości drogowe, w tym przypadku wchodzące w skład drogi - ul. [...].
Dalej też wywodził, że późniejsza zmiana numeracji działki, która została przeprowadzona w 2009 r., nie może mieć wpływu na zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż na dzień 1 stycznia 1999 r., jak i w dniu orzekania spełnione zostały wszelkie przesłanki do nabycia przez powiat kołobrzeski przedmiotowego mienia. Odnosząc się do wywodów skarżącego w przedmiocie obowiązku wydania decyzji stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość powinna stać się własnością województwa zachodniopomorskiego, organ centralny nie zgodził sie z tym poglądem, albowiem sporna nieruchomość stanowiła całość w sensie prawnym w 1999 r. Późniejszy zaś podział nieruchomości dokonany w 2009 r., a więc prawie 9 lat po wydaniu decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, jest bez znaczenia dla oceny poprawności wydania decyzji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym jest bowiem zgodność z prawem wydania decyzji, która zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, musi być oceniana według stanu faktycznego z daty wydawania decyzji.
Centralny organ administracji podniósł też nietrafność zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 91 ustawy o z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Ministra Skarbu Państwa powołanie się przez Sąd I instancji na art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
Jak podnosił organ, w dacie wydawania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2000 r. obowiązywał art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późno zm.) w następującym brzmieniu: "ust. 1.Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.
ust.
- 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 6, są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych,
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa,
- 3) powiatowych - zarząd powiatu,
- 4) gminnych - zarząd gminy. "
Organ wywodził, że z powyższego wynika, iż powiat jako nowoutworzona jednostka samorządu terytorialnego państwa, odpowiadał za zarząd przekazywanych mu dróg powiatowych, co w połączeniu z innymi przepisami publicznoprawnymi powołanymi przez Ministra Skarbu Państwa niniejszego pisma powoduje, iż owo uchybienie nie ma znaczenia dla oceny poprawności zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że jej autor wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co odniósł do rażącego naruszenia materialnoprawnej normy art. 60 Przepisów wprowadzających. Przy tak skonstruowanym zarzucie, prawidłową podstawą kwestionowania normy procesowej, winien być przepis art. 145 § 1 lit. a, p.p.s.a., a wskazana norma art. 60 Przepisów wprowadzających, winna być dookreślona odpowiednią jednostka redakcyjną. W następnym jednak zarzucie powiązano już prawidłowo kwestionowaną normę art. 145 § 1 lit. a, p.p.s.a. z normą art. 60 Przepisów wprowadzających, a w uzasadnieniu omawianego zarzutu wyjaśniono, że chodzi o naruszenie art. 60 ww. ustawy w zakresie zawartego w niej nakazu stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez województwo zachodniopomorskie, co nie uniemożliwia rozpoznania wskazanego zarzutu, albowiem wynika z niego, iż kwestionowana normą prawa materialnego jest przepis art. 60 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających.
Odnosząc się więc do powyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jakkolwiek nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji i zastosował środki prawne przewidziane w art. 151 p.p.s.a., to jednak zasadnym okazało się zakwestionowanie wadliwości użytego środka kontroli w postaci art. 151 p.p.s.a. Sąd błędnie bowiem przyjął, że w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek rażącego naruszenia przepisu art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Należy zauważyć, że niespornym w przedmiotowej sprawie było, że zaistniały, na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r., o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U z 1998 r., Nr 106, poz. 668), przesłanki do przejęcia z dniem 1 stycznia 1999 r., przez powiat kołobrzeski, Zarządu drogowego w K.. Okolicznością zaś sporną było, czy zasadnym było przejęcie drogi wojewódzkiej, która do tego czasu była we władaniu tej instytucji. Należy stwierdzić, że nie może budzić wątpliwości, iż w sytuacji przejęcia przez jednostki samorządu terytorialnego mienia będącego dotychczas we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, mienie to staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, którą nie zawsze jest jednostka, przejmująca instytucję dotychczas władającą mieniem.
Wskazuje na to wprost brzmienie przepisu art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, który stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z powyższego wynika więc, że nie w każdej sytuacji, przejmowane przez daną jednostkę samorządu terytorialnego mienie, o którym mowa w art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r., o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa i art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, będzie własnością jednostki przejmującej, bo o tym, która jednostka winna zostać właścicielem mienia przejmowanych jednostek decyduje, nie fakt, która jednostka przejęła dotychczasową instytucję, lecz fakt, która jednostka samorządowa jest właściwa do przejęcia mienia.
Niewątpliwie więc decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego dnia [...] września 2009 r., była wadliwa, albowiem stwierdziła przejście z mocy prawa na własność Powiatu Kołobrzeskiego, nie tylko drogi powiatowej, dla której przejęcia powiat kołobrzeski był właściwy, lecz również drogi wojewódzkiej nr [...], do przejęcia której właściwe było województwo kołobrzeskie, co wynika z przepisu art. 2 a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, który obowiązywał od dnia 1 stycznia 1999 r. Organ wadliwości tej w ogóle nie zauważył, bezpodstawnie twierdząc, że w dniu orzekania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego zachodziły wszelkie przesłanki do stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających przez powiat kołobrzeski całej spornej nieruchomości, a więc łącznie z drogą wojewódzką.
Jakkolwiek Sąd I instancji zakwestionował to wadliwe stanowisko, przyznając rację stronie skarżącej, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2000 r. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego powinien zostać dokonany podział działki nr [...] celem wyodrębnienia dwóch działek - jednej zajętej pod pas drogowy drogi wojewódzkiej i drugiej zajętej pod pas drogowy drogi powiatowej, a następnie przejęcie na rzecz województwa zachodniopomorskiego oraz powiatu kołobrzeskiego w trybie art. 60 Przepisów wprowadzających, to jednak nie uznał, by wskazaną decyzją, Wojewoda Zachodniopomorski rażąco naruszył prawo. U podstaw takiej oceny Sądu I instancji, legła argumentacja o dopuszczalności podjętego przez wojewodę rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, iż prezydent miasta na prawach powiatu, jakim jest Kołobrzeg, na mocy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jest zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.
Argumentacja ta jednak nie mogła stanowić argumentu za uznaniem dopuszczalności podjętego przez wojewodę rozstrzygnięcia, ponieważ kwestia sprawowania zarządu nad drogami nie może mieć wpływu na ustalenie prawa własności drogi, a ponadto okolicznością niewątpliwą w sprawie jest, iż K. nie jest miastem na prawach powiatu, co wynika z przepisu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013, Nr 595, tj.). W świetle powyższego należało uznać, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny, co do wadliwości decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2009 r., akceptując niezasadne stanowisko organu centralnego, że ww. decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nie narusza rażąco prawa. Decyzja ta bowiem wprost naruszyła normę przepisu art. 60 ust 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, skutkiem czego organ nie stwierdził nabycia przez województwo zachodniopomorskie z mocy prawa nieruchomości drogowej.
Dlatego należało podzielić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 60 § 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z przyczyn wyżej omówionych.
W świetle powyższych rozważań, zasadnymi okazały się pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, poza zarzutem naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., co zostało już wyżej omówione.
W konsekwencji powyższego, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, aby przeprowadził ponowną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zamieszczonych w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.