Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciwy [...] Zarządu Infrastruktury (dalej Zarząd) oraz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa C. (dalej Nadleśnictwo) od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie reformy rolnej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Fundacja im. [...] (dalej Fundacja), wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2015 r., wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo- parkowy w obrębie ewidencyjnym [...] H., gmina M., województwo [...], stanowiący nieruchomość o powierzchni około 60 ha, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej dekret.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] orzekł, że zespół pałacowo-parkowy z majątku H. podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Decyzję tę uchylił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., umorzył postępowanie prowadzone z wniosku Fundacji, wskazując, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że pomiędzy Fundacją a podmiotem założonym na podstawie testamentu [...] z 1934 r. istnieje ciągłość prawa uprawniająca Fundację do występowania z wnioskiem o stwierdzenie niepodlegania pod przepisy dekretu. Organ wskazał, że byt prawny obecnej Fundacji został udokumentowany od 1959 r., a działalność obecnej Fundacji opiera się na statucie z 1934 r. nieuwzględniającym zmian z lat późniejszych.
Ww. decyzja Wojewody [...] została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. i sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania przez organ 1 instancji. Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., I SA/Wa 1063/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Zarządu od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Następnie, po wniesieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił sprzeciw.
W efekcie rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r., I OSK 64/18, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. oraz decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2017 r.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że Fundacja [...] jest tym samym podmiotem, co powstała w 1934 r. Fundacja im. [...], która uzyskała tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości na podstawie testamentu, oraz że Fundacja im. [...] powstała w 1934 r. była właścicielem majątku znajdującego się w całości lub części za granicą w dacie wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu Fundacji (Dz.U. Nr 25, poz. 172 ze zm.), tj. w dniu 22 maja 1952 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią przy ustalaniu interesu prawnego Fundacji jest zbadanie, czy była ona właścicielem majątku znajdującego się za granicą w dacie wejścia w życie przepisów o zniesieniu fundacji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ustalenia, czy Fundacja posiada interes prawny w sprawie.
Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2018 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Fundacja ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie podlegania pod przepisy dekretu o reformie rolnej zespołu pałacowo-parkowego wskazanego we wniosku, gdyż w dniu wejścia w życie dekretu o zniesieniu fundacji posiadała prawo własności do nieruchomości położonych na terenie Francji, co wyłączało możliwość jej likwidacji na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów. Zdaniem Ministra Fundacja działa nieprzerwanie jako osoba prawna od chwili jej utworzenia i zatwierdzenia przez Ministra Opieki Społecznej w 1934 r., gdyż we wszystkich dokumentach rejestrowych powołany jest statut z dnia [...] września 1934 r., nadany 2 jej testamentem fundatora. Fundacja była sukcesywnie przepisywana do kolejnych nowo tworzonych rejestrów, bez przerwania jej bytu prawnego.
Sprzeciwy od powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrębnymi pismami wnieśli Zarząd oraz Nadleśnictwo.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił oba sprzeciwy. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe w przypadku, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że Fundacja mogła być wnioskodawcą w rozpoznawanej sprawie, gdyż materiał zgromadzony w aktach sprawy dokumentuje jej ciągłość od 1934 r., a na skutek posiadania przez Fundację majątku poza granicami Polski nie podlegała ona likwidacji na podstawie obowiązujących wcześniej przepisów. W konsekwencji oznacza to konieczność merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku poprzedzoną przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Od ww. wyroku Zarząd złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1/ art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ wynik sprawy, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nieodniesieniu się w uzasadnieniu do istotnych zarzutów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia podniesionych w sprzeciwie dotyczących legitymacji obecnej Fundacji do złożenia wniosku o stwierdzenie niepodlegania dekretowi i przyjęcie błędnej oceny, że posiada ona przymiot strony postępowania administracyjnego;
2/ art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wiążących wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r.;
3/ art. 141 § 4 i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez przekroczenie przez Sąd zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w całkowicie dowolny polegający na uznaniu, że:
- a) z dokumentów potwierdzających posiadanie majątku za granicą wywieść należy, że w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, tj. w chwili wejścia w życie dekretu z dnia 24 stycznia 1952 r. Fundacja była właścicielem majątku położonego za granicą, a tym samym jej majątek położony w Polsce nie został przejęty na własność państwa,
- b) Fundacja działa nieprzerwanie jako osoba prawna od chwili jej utworzenia, podczas gdy organ odwoławczy oraz Sąd I instancji nie wykonali wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie dokonali analizy Statutu złożonego do organu rejestrującego Fundację w 1959 r.;
4/ art. 133 § 1 w zw. z art. 151 a § 1 i 2 p.p.s.a. przez pominięcie przy rozstrzyganiu części materiału dowodowego, tj. pominięcie świadczącego o braku w stosunku do Fundacji ciągłości prawnej zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 1957 r.;
5/ art. 151 a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28, art. 105 § k.p.a. oraz w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oraz art. 10 dekretu o zniesieniu fundacji, jak również w zw. z art. 1 dekretu z dnia 31 grudnia 1956 r. o uzupełnieniu przepisów
- 0. zniesieniu fundacji (Dz.U. z 1957 r. Nr 1 poz. 3), przez ich błędną wykładnię
- 1. niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionego oddalenia sprzeciwu, pomimo nieistnienia wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji.
Zarząd podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku podziela stanowisko organu i pomija zarzuty zgłoszone w sprzeciwie. Zdaniem Zarządu w sprawie brak jest dokumentów wskazujących, że utworzona w 1934 r. fundacja na dzień 22 maja 1952 r. była właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości. Sąd I instancji - w ocenie skarżącego kasacyjnie - pominął kwestię statutu fundacji i braku uwzględnienia zmian dokonanych przed 1959 r., co wskazuje na brak ciągłości działania Fundacji.
Odrębną skargę kasacyjną złożyło także Nadleśnictwo, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania 4
Sądowi ! instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
1/ art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., przez błędne uznanie, że Fundacji w niniejszej sprawie przysługuje interes prawny do wystąpienia z wnioskiem, a w konsekwencji że posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sytuacji, gdy materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie wskazuje, że była ona właścicielem majątku za granicą w dacie wejścia wżycie przepisów dekretu o zniesieniu fundacji, a w konsekwencji nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Prawidłowe było zatem umorzenie postępowania;
2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1-3, art. 76a § 1-4, art. 77 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 3 i 4 Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych, sporządzonej w Hadze w dniu 5 października 1961 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 112, poz. 938, dalej Konwencja Haska), przez akceptację błędnej oceny dowodów wykonanej przez organ w sposób dowolny i wadliwy, co przejawiało się w błędnym oparciu decyzji na kserokopiach dokumentów, w sytuacji gdy kserokopie nie stanowią dowodu z dokumentu, a nadto kserokopie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku dokumentów zagranicznych konieczne jest przy tym uzyskanie klauzuli apostille, której w niniejszej sprawie nie przedstawiono;
3/ art. 151 a § 1 i 2 p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu;
4/ art. 3 i art. 4 Konwencji Haskiej przez dokonanie wykładni sprowadzającej się do uznania, że dokumenty zagraniczne nie wymagają potwierdzania zgodnie z przepisami k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do ich zastosowania, choć dokumenty zagraniczne złożone do akt nie zostały opatrzone klauzulą apostille;
5/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jednoznacznego i zupełnego wyjaśnienia kwestii zastosowania przepisów Konwencji Haskiej i zarzuconego naruszenia przepisów k.p.a.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Nadleśnictwo wskazało, że Sąd ograniczył się do akceptacji ustaleń organu, a w zakresie zarzutów zawartych w skardze ograniczył się do lakonicznego odwołania do Konwencji Haskiej. Sąd pominął przy tym, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie posiadają klauzuli apostille i są kserokopiami nieposiadającymi mocy dowodowej. Dodatkowo Nadleśnictwo podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że Fundacja ma przymiot strony i nakazał przeprowadzenie postępowania w tym zakresie, w związku z czym 5 organ i Sąd I instancji nie powinny wywodzić, że kierunek rozstrzygnięcia wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym są związane.
Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. Zarząd wystąpił o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione wart. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, gdyż podniesione w nich zarzuty są nietrafne.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 lutego 2018 r. organ odwoławczy został zobowiązany do ustalenia, czy Fundacja posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie. W wyniku wykonania tego zobowiązania organ pozyskał od pełnomocnika Fundacji szereg kolejnych dokumentów, przeprowadził ich analizę, jak również ponownie zweryfikował wcześniej zgromadzony materiał dowodowy i dokonał jego oceny, uznając na jego podstawie, że Fundacja nie podlegała przepisom dekretu z powodu posiadania w dacie jego wejścia w życie nieruchomości położonych poza granicami Polski. Z uzasadnienia projektu dekretu, z którego wynikało, że w założeniach prawodawcy nie miał znajdować zastosowania do Fundacji. Z materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że Fundacja posiadała przed wejściem w życie dekretu z dnia 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji majątek za granicą - we Francji.
Liczna korespondencja pomiędzy organami ówczesnego Państwa Polskiego a Fundacją, wyrok francuskiego sądu powszechnego oddalającego apelację spadkobierców fundatora, chcących unieważnić testament, na podstawie którego Fundacja została powołana, dokumenty świadczące o wynajmowaniu przez Fundacje posiadanych nieruchomości, nie pozostawiają wątpliwości, że majątek taki Fundacja posiadała. Zaznaczyć przy tym należy, że dokumenty zagraniczne zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy mogą stanowić materiał dowodowy pomimo braku klauzuli apostille. Przepis art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. nakazuje jak dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie prawa własności do nieruchomości położonych poza granicami Polski nie musi być przeprowadzone wyłącznie na podstawie zagranicznych dokumentów urzędowych wymagających klauzuli apostille do zastosowania w postępowaniu przed krajowym organem administracyjnym zgodnie z art. 3 i 4 Konwencji Haskiej.
Klauzula apostille potwierdza jedynie autentyczność podpisu, charakteru, w jakim działa osoba, która podpisała dokument oraz tożsamości pieczęci lub stempla, którym opatrzony jest dokument. Tym samym klauzula apostille nie potwierdza treści dokumentu, do którego została dołączona.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zgodnie z przepisami k.p.a. przeprowadził także ocenę ciągłości działania Fundacji od 1934 r. na podstawie całości dokumentów zgromadzonych w sprawie i zasadnie uznał, że zmiany wprowadzone do statutu zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 1957 r. nie mają wpływu na uznanie ciągłości funkcjonowania Fundacji. Pełnomocnik fundacji przedstawił organowi m.in. postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Prag i Wydział VII Cywilny dla Spraw Rejestrowych z dnia 1 października 1984 r.. NV li Ns Rej. F-1/84 o wpisaniu Fundacji do rejestru fundacji. W poszczególnych rubrykach rejestru widnieją wpisy, że Fundacja została ustanowiona przez [...] na mocy testamentu z dnia 22 września 1934 r. i że złożono statut Fundacji ustalony przez fundatora i zatwierdzony przez Ministra Opieki Społecznej w dniu [...] października 1934 r. Organ dysponował także postanowieniem Sądu Okręgowego dla m.st.
Warszawy Wydział XVI Gospodarczy z dnia 27 kwietnia 2000 r., XVI NS.Rej. F- 215/2000, którym odmówiony dokonania wpisu w rejestrze dotyczącego zmian w statucie. Sąd wyjaśnił, że statut Fundacji nie przewiduje możliwości jego zmian.
Dodatkowo fundator w testamencie z dnia [...] września 1934 r. zastrzegł brak możliwości zmiany jego woli. Postanowienie to dotyczyło wprawdzie wniosku Zarządu Fundacji w sprawie zmian statutu na podstawie uchwały Rady Fundacyjnej z dnia [...] stycznia 2000 r., tym niemniej okoliczność ta wyjaśnia, dlaczego Fundacja rejestrowana była na przestrzeni lat w kolejnych rejestrach ze statutem w pierwotnym brzmieniu.
W wyniku powyższych ustaleń, zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ prawidłowo ustalił, że w tak ukształtowanym stanie faktycznym sprawy Fundacji przysługiwał status strony postępowania, w związku z czym organ I instancji powinien był przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez Fundację wniosku. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji umarzającego postępowanie z wniosku Fundacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jednocześnie należy mieć na uwadze fakt, że organ I instancji w toku dotychczasowego postępowania prowadził powstępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy po stronie podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne występuje interes prawny do jego wszczęcia.
Tym samym organ ten nie przeprowadził postępowania mającego na celu merytoryczne załatwienie sprawy. W konsekwencji powyższego należało uznać, że zakres postępowania wyjaśniającego, które należało przeprowadzić celem załatwienia sprawy, wykraczał poza zakres dopuszczalnego dla organu odwoławczego przewidziany w art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. W tak ustalonych okolicznościach sprawy istniały zatem przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w związku z czym oddalenie złożonych sprzeciwów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było zasadne.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.