Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 276/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Krakowie do wydania w terminie czternastu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej M. G. z 7 sierpnia 2013 r.; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz skarżącej M. G. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z 7 sierpnia 2013 r. M. G. (dalej powoływana również jako skarżąca) wystąpiła do [...] S.A. z siedzibą w Krakowie (dalej powoływana również jako Spółka) m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych.
Pismem z 6 września 2013 r. Spółka udzieliła odpowiedzi jednak nie odniosła się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym pismem z 20 listopada 2013 r. skarżąca zwróciła się z ponownym wnioskiem m.in. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 2 grudnia 2013 r. Spółka udzieliła odpowiedzi i stwierdziła, że wniosek sformułowany jest w sposób zbyt ogólny oraz uzależniła przesłanie dokumentacji sieci przesyłowej od sprecyzowania o jakie dokumenty skarżąca wnioskuje.
4 sierpnia 2014 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Zwróciła również uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Skarżąca stwierdziła, że Spółka jest spółką prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, zatem ma obowiązek stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe – miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego – i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań – zdaniem skarżącej – żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.
Skarżąca stwierdziła, że wezwanie do sprecyzowania wniosku ograniczyło jej prawo do uzyskania informacji publicznej, gdyż warunkiem jego wykonania, narzuconym przez Spółkę, jest posiadanie wiedzy o zasobach archiwalnych Spółki.
Podkreśliła również, że we wniosku podała rodzaj żądanych dokumentów, stanowiących informację publiczną. Wskazała, że zgodnie z art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. We wniosku z 7 sierpnia 2013 r., 20 listopada 2013 r. wskazała sposób (przesłanie) i formę (kserokopie) udostępnienia informacji publicznych.
Podniosła, iż stanowisko Spółki jest sprzeczne z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W ocenie skarżącej nie budzi natomiast wątpliwości fakt, iż żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.
Skarżąca podała, że do dnia sporządzenia skargi, nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Krakowie wniosła o jej odrzucenie, względnie o oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Spółka podniosła, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż budowa urządzeń energetycznych na nieruchomości skarżącej miała miejsce w latach 60-tych XX w. i 90-tych XX w., a skarżąca wniosła o udostępnienie jej decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na jej nieruchomości. Dokumenty wytwarzane przy okazji budowy urządzeń w latach 60-tych XX w. stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 Nr 123, poz. 698 ze zm.).
Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Spółka wskazała także na treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Podała, że w zależności od zakwalifikowania Spółki jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą Spółka jest obecnie) – dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zarówno zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Skarżąca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występowała.
Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez Spółkę jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.
Zdaniem Spółki nawet, gdyby przyjąć, iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej – bez sprecyzowania przez skarżącą, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi – nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada.
Spółka zwróciła również uwagę na treść przepisu § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 167 poz. 1375). Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną – jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś Spółka nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić, czy dokumenty te są w jej posiadaniu, a zatem – bez sprecyzowania wniosku – nie może przesłać stosownej informacji.
W świetle powyższej regulacji wątpliwości Spółki mają – w jej ocenie – oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Okoliczności tej nie da się jednak ustalić bez sprecyzowania przez skarżącą, jakie dokumenty są objęte treścią wniosku. Użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest bowiem nieprecyzyjne i wskazuje, że również skarżąca nie jest w stanie jednoznacznie wskazać, że jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane.
W przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nieistniejące), inwestorami i wykonawcami inwestycji (zwłaszcza w okresie przed 1989 r.) były różnego rodzaju pomioty (w szczególności tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej), a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Spółka nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Z kolei danymi takimi może dysponować skarżąca. Dlatego też bez uzupełnienia tych informacji nie jest możliwym rozstrzygnięcie wniosku.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego niezrozumiałym jest twierdzenie skarżącej o bezczynności po stronie Spółki. W ocenie Spółki nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że różnego rodzaju archiwa (w szczególności państwowe i samorządowe) również wymagają sprecyzowania żądanych informacji, a bez takiego sprecyzowania odmawiają uwzględnienia wniosku. Nie wiadomo zatem dlaczego spółka prawa handlowego (jaką jest Spółka) miałaby obowiązek "domyślać" się jakie dokumenty są objęte wnioskiem, a obowiązku takiego nie miałyby jednostki (archiwa) powołane specjalnie w celu gromadzenia i udostępniania informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw prawnych do takiego różnicowania objętych nią podmiotów, nie nakłada więc na Spółkę obowiązku poszukiwania i przechowywania dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, w szczególności prowadzonymi przed 1989 r.
Zdaniem Spółki przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. będzie miał zastosowanie również w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej budowy linii w 1998 r. Skarżąca brała bowiem udział w procesie inwestycyjnym w charakterze strony. Dlatego też ma możliwość uzyskania informacji publicznej w odniesieniu do budowy tej linii na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokumenty wymienione we wniosku skarżącej co do zasady odpowiadają definicji informacji publicznej. Spółka jest zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą, decyzji. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, iż wniosek zawierał zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty skarżąca stara się otrzymać. Skoro nie budzi wątpliwości, że skarżąca domagała się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach stanowiących jej własność – to tak określonego zakresu żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.
Sąd nie podzielił także stanowiska Spółki, że w tej sprawie w ogóle nie mogło nastąpić udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane dokumenty mogą stanowić państwowy zasób archiwalny lub zakładowy zasób archiwalny. Sąd nie zanegował możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i tego, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów, które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, to przepisy tej ustawy (ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust.
- 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Przede wszystkim Spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącą dokumenty stanowiły materiał archiwalny.
Spółka nie wskazała, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Sama Spółka w żadnym zakresie nawet nie wyjaśniła, że takie dokumenty zostały np. przekazane do właściwego archiwum, ani tej okoliczności nie starała się chociażby uwiarygodnić. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Ta okoliczność wymagałaby uzasadnienia przez Spółkę. Nawet powołanie się przez Spółkę na art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach – zdaniem Sądu – nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują.
Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy, np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, będzie stanowił ów materiał archiwalny. Także powołanie się przez Spółkę na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi – w tej sprawie – podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.
W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.
O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następnych ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.
Odnośnie poglądu Spółki, że żądane przez skarżącą dokumenty zostały wytworzone przez organ administracji publicznej, a zatem mogą zostać uzyskane od tego organu Sąd I instancji wskazał, że ewentualne uzyskanie stosownych odpisów z akt sprawy administracyjnej nie wyłącza uprawnienia skarżącej do wystąpienia z wnioskiem w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie przedmiotowych dokumentów do innego podmiotu (o ile ten jest podmiotem objętym jej regulacją) niż będący dysponentem akt, organ administracyjny. Spółka podlega bowiem regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na marginesie Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miałaby zastosowania w sytuacji gdyby strona postępowania administracyjnego wystąpiła w trybie tej ustawy do organu administracyjnego o uzyskanie informacji publicznej pochodzącej z akt postępowania administracyjnego, w którym przysługiwał lub przysługuje jej status strony. Wówczas z uwagi na regulację wspomnianego art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jej dostęp do akt administracyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej byłby wyłączony, a jej dostęp do dokumentacji, a tym samym informacji zalegających w aktach sprawy, regulowałby przepis art. 73 § 1 K.p.a.
Biorąc pod uwagę przebieg postępowania wynikający z akt sprawy – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania niniejszej skargi Spółka nie zrealizowała żądania skarżącej, tj. nie udzieliła odpowiedzi na wniosek z 7 sierpnia 2013 r. Taki stan przedłużającej się bezczynności z pozorami czynności zmierzającymi do załatwienia wniosku skarżącej Sąd uznał za rażące naruszenie prawa.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Krakowie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a w szczególności przepisów:
- a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- 2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:
- a) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,
- b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez uznanie, iż:
- • Spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- • skarżąca nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,
- c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy,
- d) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca konsekwentnie wnosiła o udostępnienie jej decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na jej nieruchomości (pisma z 7 sierpnia 2013 r. i 20 listopada 2013 r.). Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania Spółki jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą Spółka jest obecnie) - dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Skarżąca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występowała.
Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez Spółkę jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.
Z kolei postępowanie związane z budową linii posadowionej w latach 90-tych XX w. toczyło się z udziałem skarżącej, a zatem ma ona możliwość uzyskania stosownych informacji wprost z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nawet, gdyby przyjąć, iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustalenie przez Sąd I instancji, iż Spółka jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jest całkowicie dowolnym. Przede wszystkim w treści korespondencji kierowanej do skarżącej, Spółka wskazywała, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie (pisma z 6 września 2013 r. i 2 grudnia 2013 r.).
W swoich rozważaniach Sąd pominął również okoliczność, iż skarżąca podała w swoich pismach aktualne oznaczenie działek, a nie oznaczenie, jakie działki te nosiły w chwili budowy (dokumentacja z okresu budowy będzie zaś odnosiła się do ówczesnych numerów działek), jak również nie uwzględnił, że data budowy może pochodzić z dokumentacji finansowo-księgowej (która co do zasady nie stanowi, informacji publicznej) i uwzględniać datę przyjęcia danego składnika aktywów trwałych do majątku Spółki.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie uwadze Sądu uszedł również przepis § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, zgodnie z którym jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy przekazanie takie musiało nastąpić dawno temu. W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżącej do sprecyzowania wniosku ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem prawdopodobne jest, iż Spółka nie dysponuje już informacją publiczną (gdyż przekazała ją już do archiwum), konieczne jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności. Nie jest to jednak możliwe bez sprecyzowania wniosku. Dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie czy Spółka dysponuje żądaną informacją.
Dlatego też zobowiązywanie Spółki do wydania aktu lub czynności jest co najmniej przedwczesne. Uwadze Sądu uszło bowiem, że do lat 90-tych budowa urządzeń energetycznych (w szczególności poza obrębem miast) odbywała się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Budowa w tym trybie nie wymagała wydawania żadnych decyzji administracyjnych. Jednocześnie powszechna elektryfikacja i związane z nią czynności organów administracyjnych (wbrew stanowisku Sądu I instancji) stanowią materiał archiwalny mający znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o rozwoju życia gospodarczego.
Ponadto Sąd nie zwrócił uwagi, że aż do 4 grudnia 1991 r. (aż do uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt W 4/91) obowiązywały regulacje prawne, które zobowiązywały poszczególne osoby fizyczne, prawne, jak również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, do budowania własnym kosztem i staraniem urządzeń energetycznych, a następnie przekazywania ich zakładom energetycznym. Na skutek takich właśnie regulacji inwestorem budującym poszczególne urządzenia mógł być każdy (w tym również i poprzednik prawny skarżącej), a nie tylko zakład energetyczny.
Tym samym adresatem ewentualnych decyzji związanych z budową urządzeń energetycznych mógł być ich inwestor, a nie zakład energetyczny. Dlatego też, w chwili obecnej, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie (bez sprecyzowania wniosku) czy Spółka dysponuje jakąkolwiek informacją publiczną w niniejszej sprawie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zaś dlaczego Sąd I instancji daje wiarę skarżącej, że nie jest ona w stanie sprecyzować wniosku, natomiast nie daje wiary Spółce, iż bez sprecyzowania tegoż wniosku nie jest możliwe udzielenie informacji w przedmiocie dysponowania informacją publiczną.
W ocenie skarżącej kasacyjnie błędny jest także pogląd, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności (przed przepisami innych ustaw). Pogląd ten pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również stanowiskiem NSA. Dlatego też - uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżąca wykaże, że podejmowała próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie (niż ustawa o dostępie do informacji publicznej), a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu.
Spółka podniosła również, iż udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w trybie przepisów różnych ustaw (niekoniecznie tylko na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tym samym przyjęcie a priori przez Sąd I instancji, że możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym uniemożliwia realizację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędne. Wskazane w odpowiedzi na skargę regulacje prawne winny bowiem być wzięte pod uwagę przez Sąd przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę powyższych regulacji, w efekcie czego nie rozpoznał należycie istoty sprawy.
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że naruszenie powyższych przepisów skutkowało naruszeniem przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.
Natomiast konsekwencją wadliwego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy jest, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.
Pismem z 20 listopada 2013 r. M. G. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu stwierdziła, że przytoczona przez Spółkę podstawa naruszeń norm postępowania jest nietrafna. Spółka oparła zarzuty na przepisach dotyczących postępowania dowodowego, nie zauważając specyfiki postępowania sądowo- administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. Należy bowiem zauważyć, że jest to instytucja wyjątkowa dla postępowań sądowoadministracyjnych, natomiast na gruncie przedmiotowej sprawy strony nie składały żadnych wniosków dowodowych. Dodatkowo zauważyła, że w skardze kasacyjnej Spółka nie wskazała jakie dowody miałby być przeprowadzone w sprawie.
Kolejne zarzuty Spółki także, w ocenie skarżącej, należy uznać za nietrafne. Całokształt okoliczności sprawy bezsprzecznie wskazuje, że żądane dane nie zostały skarżącej udostępnione. Spółka twierdzi bowiem, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie mają przymiotu informacji publicznych, a nawet jeśli mają to nie podlegają udostępnieniu ze względu na swoją "niekompletność" lub "nieprecyzyjność" wniosku, czy też że podmiot nie jest zobowiązany do ich udzielenia. Zarzut ten nie został w żaden sposób powiązany z wytykiem naruszania przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.
Najważniejszą w przedmiotowej sprawie jest jednak okoliczność, że podnoszenie argumentacji odnoszącej się do ogólnikowości wniosku skarżącej, nie wpływa w żaden sposób na fakt pozostawania przez Spółkę w bezczynności. Wskazanie zakresu dokumentacji oraz numerów ewidencyjnych działek, których wnioskowane informacje dotyczą, w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżąca.
Skarżąca zwróciła uwagę, że nie ma możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym znanym trybie. Nie posiada bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji oraz ewentualnych organów czy archiwów, które miałyby jej ową dokumentację udostępnić – o ile takowe istnieją. Jednocześnie dodała, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że kierowana przez Spółkę korespondencja, w żaden sposób nie świadczy o fakcie, że Spółka nie pozostawała w bezczynności, gdyż w sprawie nie wydano żadnego rozstrzygnięcia przewidzianego prawem co do żądanych informacji publicznych (art. 17 ust. 1 oraz 16 u.d.i.p.). Przesyłanie skarżącej bezprzedmiotowych pism, miało jedynie na celu uchylenie się przez Spółkę od jej ustawowego obowiązku - udzielenia informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach naruszeń prawa przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a w części zostały one błędnie sformułowane.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może przede wszystkim odnieść się do twierdzeń Spółki przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących wadliwości zaskarżonego wyroku w przedmiocie kosztów sądowych. Sugestiom tym autor skargi kasacyjnej nie przyporządkował żadnego zarzutu kasacyjnego i w tym zakresie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia jakichkolwiek przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. Sąd kasacyjny nie może bowiem domniemywać intencji strony i domyślać się naruszenia jakich konkretnie norm zamierzała zarzucić Sądowi I instancji.
Jako całkowicie bezzasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 K.p.c. w związku art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do naruszenia powyższych przepisów.
Jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy także ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, Lex nr 167166). W razie takiej skargi sąd obowiązany jest dokonać kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ.
Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd bada czy zobowiązany organ podjął stosowne działania zmierzające do realizacji wniosku, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co prowadzić musi do wniosku, że powyższy przepis nie został naruszony.
Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w swoich rozważaniach uwzględnił przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, dokonując szczegółowej analizy zwłaszcza tych jej przepisów, na które powołała się Spółka w odpowiedzi na skargę. Sąd natomiast nie podzielił wniosków jakie z tych przepisów wyprowadziła Spółka, a odnoszących się do istnienia innego trybu dostępu do żądanych informacji. Oznacza to, że Sąd I instancji wziął pod uwagę przywołane przez Spółkę regulacje prawne, lecz nie znalazł dla nich zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w jej ocenie [...] S.A. z siedzibą w Krakowie nie może być obarczona obowiązkiem udostępniania wnioskowanych informacji, a zatem nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.
Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiej regulacji zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w rozpoznawanej skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano.
Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm bez bezpośredniego powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, z jakich powodów doszło do opieszałości organu, a więc czy była ona przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy.
Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez sąd, skarżony organ wyda akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe w tym zakresie podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co jednak nie zwalnia sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03 i z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl)).
Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość dokonania oceny, jakie działania organ podjął w celu załatwienia otrzymanego wniosku, a więc czy zobowiązany podmiot wywiązał się w stosunku do strony ze wszystkich ciążących na nim obowiązków.
Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji powinno odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.
Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, LEX 570419 oraz z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, LEX 1264575).
W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżącej ograniczyła się wyłącznie do wezwania jej do sprecyzowania wniosku z 20 listopada 2013 r. [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność, ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawczyni żadnych informacji ani nie zawiadomiła jej o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwanie M. G. do sprecyzowania jakie dokumenty są przedmiotem wniosku było bezzasadne. Treść wniosku strony była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania. Wynika z niej bowiem, że strona domaga się udostępnienia decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących konkretnej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych przez nią nieruchomościach.
Spółka twierdzi wprawdzie, że oznaczenie działek uległo zmianie, ale w jej argumentacji brak jest jednak wskazania na czym opiera swoje twierdzenia w tym zakresie. Oczywiste przy tym jest, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania stron oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.
W niniejszej sprawie stanu bezczynności [...] S.A nie zniosło również stanowisko wyrażone w odpowiedzi Spółki na skargę. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. takie pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań i nie znosi stanu bezczynności tego organu w sprawie.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że odpowiedź na skargę złożona w przedmiotowej sprawie, nie pozwala na ocenę zasadności zaprezentowanego tam stanowiska. Spółka nie wykazała bowiem ani by wnioskowane przez skarżącą dokumenty rzeczywiście stanowiły materiał archiwalny i zostały przekazane do właściwego archiwum, na co w zaskarżonym wyroku wskazał WSA w Krakowie, ani by nie dysponowała ona żądanymi danymi. W żadnym z pism kierowanych do skarżącej Spółka nie stwierdziła jednoznacznie, iż nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej.
Zauważyć także należy, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, iż zgodnie z art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, za materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, ze zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.
Odwołując się do powyższego przepisu Spółka nie wyjaśniła, dlaczego budowa urządzeń niskiego i wysokiego napięcia stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego, a tym samym nie wykazała, że dokumenty związane z tymi inwestycjami rzeczywiście mają znajdować się w narodowym zasobie archiwalnym. Powołanie się na treść art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach nie oznacza samo przez się, że wnioskowane dokumenty w tym archiwum się znajdują. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił materiał archiwalny. Aby za taki mógł być uznany musi posiadać cechy określone w art. 1 ustawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne. Spółka nie zarzuciła ich błędnej wykładni a jedynie ich niewłaściwe zastosowanie. Kwestia właściwego zastosowania prawa materialnego może być zaś rozważana wyłącznie wtedy, gdy stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Spółka nie udzieliła stronie żadnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Także jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest zbyt ogólnikowe i mało wiarygodne. Opiera się bowiem na domniemaniach a nie faktach. Okoliczność, że dokumenty po upływie określonego czasu powinny być przekazane do archiwum, nie dowodzi jeszcze, że takie zdarzenia rzeczywiście nastąpiły. Podkreślenia przy tym wymaga, że Spółka nie ma pewności, czy dokumentacja odnosząca się do urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na działkach określonych we wniosku z 7 sierpnia 2013 r. do archiwum została przekazana.
Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych.
Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Nie jest przy tym również istotne czy żądane dokumenty znajdują się także w zasobach innego podmiotu. Strona ma prawo wyboru podmiotu, do którego kieruje swoje żądanie, oczywiście o ile, na co już zwrócono uwagę, podmiot jest w posiadaniu wnioskowanych informacji i jest objęty działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zasadnym jest nadto wskazanie, że stosownie do przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom tej jednostki, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. Podkreślenia jednak wymaga, że określony w powyższych przepisach dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone.
Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. W tej sytuacji przyjęcie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dostęp do zgromadzonej w tym archiwum dokumentacji możliwy był jedynie w trybie określonym w art. 35 ust. 3 ww. ustawy doprowadziłoby w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.
W związku z powyższym taka interpretacja powyższych przepisów jaką prezentuje skarżąca kasacyjnie Spółka jest niedopuszczalna jako godząca w zasadę szerokiego dostępu do informacji mającej charakter informacji publicznej.
Wszystkie powyższe kwestie nie zostały przez Spółkę rozważone, dlatego zobowiązana jest do rozpoznania otrzymanego wniosku w sposób wskazany w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz udzielenia stronie jasnej, precyzyjnej i wiarygodnej odpowiedzi. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogły zatem odnieść zamierzonego przez Spółkę skutku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).