Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3235/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 271/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 24 czerwca 2019 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę E. B. i R.B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] osobom, które otrzymały 3 – letnie wypowiedzenia umów najmu – w części dotyczącej postanowień zawartych w § 2 ust. 1 pkt 1,2 i 4 uchwały oraz w pkt 3 załącznika nr 1 do w/w uchwały.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. i R.B. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:

1. I. prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (brak rozważenia całości ujawnionych w sprawie dokumentów, lekceważenie ich zawartości oraz dowolny dobór - co w sposób oczywisty doprowadziło do "zakrzywienia" stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia rzeczywistości -), a to:
2. 1. art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art 233 § 1 i art. 244 § 1 k.p.c. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - następstwem braku rozpoznania wszelkich zgłoszonych przez skarżącego dowodów, dobierania do uzasadnienia jedynie dowodów które były Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie przydatne, pomijanie dokumentów urzędowych - był obecny i nieakceptowalny kształt zaskarżonego orzeczenia,
3. 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. – poprzez brak ustosunkowania się do wskazywanych przez skarżącego dowodów i tym samym brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości ergo oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym - następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżący w szczególności powołuje się na brak:
4. - ustosunkowania się do wniosku o zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentów wytworzonych przez organ w trakcie procedowania przedmiotowej sprawy - w tym w szczególności umowy o najem lokalu mieszkalnego z dnia 4.02.1986 r.
5. - ustosunkowania się do treści aktu notarialnego z dnia 14.07.2016r. Rep. A nr [...],
6. - ustosunkowania się do treści pisma P. A.H. z dnia 5.06.2012 r,
7. - ustosunkowania się do treści protokołu zdawczo – odbiorczego,
8. - ustosunkowania się do treści umowy o najem lokalu mieszkalnego z dnia 4.02.1986 r.

Zasługujący na aprobatę trzeba uznać pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.2.2007 r. (ICSK 29/05). iż pominiecie dowodów nie jest równoznaczne z dokonaniem ich oceny i może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej w świetle art. 398 § 3 k.p.c. "konstrukcja omawianej instytucji (skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego – przyp.) została w poważnym stopniu oparta przez ustawodawcę na odpowiedniej konstrukcji środka zaskarżenia zawartej w postępowaniu cywilnym." - Komentarz Wierzbowski;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie dla potrzeb wydawanego orzeczenia stanu faktycznego nie do końca wyjaśnionego (uwagi ujawnione w pkt 2) - co miało oczywisty wpływ na wynik prowadzonego postępowania,

4. art. 147 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego (uwagi ujawnione w pkt II) i tym samym wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zgromadzone w sprawie dowodowy wyraźnie podważają tok rozumowania zarówno organu jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (istotny wpływ na wynik sprawy);

,,..w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy wnioskowanie sądu wykracza poza schematy logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych praktycznych związków’ przyczynowo-skutkowych, to przeprowadzona przez sąd ocena dowodów może być skutecznie podważona. " - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27.9.2002 r., II CKN 817/00,

1. 6. art. 1 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym - co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy (nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżącego wniosków o czym mowa w pkt 2) - i brak należytego i przekonywującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,
2. 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na przyjęciu dla potrzeb wydawanego orzeczenia stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym - co miało oczywisty wpływ na wynik postępowania,
3. 8. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3, art. 141 § 4, art. 145, art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 8 k.p.a. - porzez prowadzenie postępowania w sposób który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia - całkowite przerzucanie na skarżącego obowiązków w zakresie dokładnego zbadania i uprawdopodobnienia stanu faktycznego.

Nadmienić należy, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2008 r. II OSK 821/08), stąd skarżący wskazują również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, którym organ uchybił (a co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pełni akceptuje);

1. II. prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię), a to:
2. 1. art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów - poprzez akceptację sytuacji, w której organ doprowadził do pozbawienia lokatorów kamienicy przysługujących im uprawnień a w dalszej kolejności zezwolił na niewypełnienie przez właściciela wymogów ujawnionych w tym przepisie - kamienica została sprzedana przez p. H. w roku 2016/2017r. Wskazany przepis nie dopuszcza takiej sytuacji co powoduje, że brak wykorzystania nieruchomości dla celów wskazanych w przepisie winien skutkować nieskutecznością pozbawienia skarżącego prawa do lokalu,
3. 2. art. 16 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - poprzez akceptowanie wykroczenia organu poza granice ustawowego upoważnienia i zastrzeżenie możliwości uzyskania prawa do zawarcia umowy najmu z niedopuszczalnymi ograniczeniami,
4. 3. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - poprzez akceptowanie wprowadzenia w Uchwale ograniczeń prawa do najmu w sytuacji, gdy kwestia nie dotyczy lokalu socjalnego,
5. 4. art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez akceptowanie wykroczenia poza granice ustawowego upoważnienia i zastrzeżenie możliwości uzyskania prawa do zawarcia umowy najmu z niedopuszczalnymi ograniczeniami.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o (cyt): "przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania", uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej okazały się one nieuzasadnione a w części pozostawały w ogóle niezwiązane z przedmiotem niniejszej sprawy. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administra[...] Rzeszowa z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] osobom, które otrzymały 3 – letnie wypowiedzenia umów najmu – w części dotyczącej postanowień zawartych w § 2 ust. 1 pkt 1,2 i 4 uchwały oraz w pkt 3 załącznika nr 1 do w/w uchwały. Innymi słowy, przedmiotem zaskarżenia w tym przypadku był (w kwestionowanym zakresie) akt prawa miejscowego, mający charakter ogólny a nie akt skierowany bezpośrednio w stosunku do skarżących.

W związku z tym, w takiej sytuacji obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie było zbadanie, czy to wskazany wyżej akt prawa miejscowego (w części zaskarżonej) był legalny a nie czy zasadnie małżonkom B. odmówiono (mówiąc ogólnie) pomocy w uzyskaniu lokalu komunalnego. Obowiązku tego Sąd I instancji natomiast dopełnił.

Odnosząc się zaś do wyżej przytoczonych zarzutów procesowych, wskazać należy, iż przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma przy tym żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Niezasadne było także formułowanie zarzutów kasacyjnych w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie, w związku z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ale dotyczy to sytuacji, w której przepisy te były lub powinny być stosowane przez organ. W rozpoznawanej zaś sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w postępowaniach wymienionych w art. 1 i 2 k.p.a. a wśród nich ustawodawca nie wymienia postępowania uchwałodawczego. Z tego powodu opieranie zarzutów kasacyjnych na art. 1 §1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 §1 i 3 k.p.a. już – co do zasady – nie mogło odnieść spodziewanego rezultatu.

Powyższe odnosi się również do zarzutu naruszenia (cyt.): "art. 145" (bez wskazania przy tym właściwej jednostki redakcyjnej) p.p.s.a., bowiem zawarte w tym artykule przepisy nie dotyczą spraw ze skarg na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych, zawartych w skardze kasacyjnej, podkreślić wypada, iż towarzysząca im argumentacja opierała się głównie na braku przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki, postulowanego przez stronę skarżącą, postępowania dowodowego czy braku ustosunkowania się do wskazywanych przez skarżących dowodów a dotyczących bezpośrednio sytuacji, w jakiej skarżący się znajdowali. Z tych powodów zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3,4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 § 1 i art. 244 § 1 k.p.c. a następnie art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. należało uznać za chybione. Po myśli bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest uprawnieniem sądu administracyjnego a nie obowiązkiem a ponadto, zgodnie z jednolitym i utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny o naruszeniu art. 106 § 5 p.p.s.a. (a w dalszej kolejności przepisów procedury cywilnej, regulujących postępowanie dowodowe) można mówić (czynić zarzuty kasacyjne oparte na tych przepisach) tylko wówczas, jeśli sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe, oczywiście w zakresie, wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Taka zaś sytuacja w tym wypadku nie miała miejsca.

Dodać też wypada, że na zasadzie art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a zaskarżony wyrok spełniał wszystkie te wymagania. Okoliczność zaś, że treść tego wyroku nie była dla stron satysfakcjonująca, nie uzasadniała jeszcze do formułowania tego rodzaju zarzutu.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazać trzeba, iż – jak wyżej podano – przedmiotem zaskarżenia była w niniejszej sprawie część postanowień, zawartych w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] osobom, które otrzymały 3 – letnie wypowiedzenia umów najmu. Uchwała ta dotyczyła bowiem tylko osób, o których mowa w art. 11 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.).

Zgodnie zaś z powyższymi przepisami, nie później niż 3 lata naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny lokatorowi, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarcza mu lokalu zamiennego i lokatorowi nie przysługuje prawo do lokalu, o którym mowa w ust.

4. Ten ostatni zaś przepis przewiduje, że nie później niż na pół roku naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, o ile zamierza zamieszkać w należącym do niego lokalu, jeżeli lokatorowi przysługuje tytuł do lokalu, w którym może zamieszkać w warunkach takich, jakby otrzymał lokal zamienny, lub jeżeli właściciel dostarczy mu lokal zamienny (...). Na zasadzie zaś ust. 7 cytowanego wyżej artykułu, przepisy ust. 4-6 stosuje się, jeżeli w lokalu właściciela ma zamieszkać jego pełnoletni zstępny, wstępny lub osoba, wobec której właściciel ma obowiązek alimentacyjny. (...).

Wyjaśnić przy tym w tym miejscu wypada, że przytoczone wyżej regulacje prawne, zawarte w art. 11 ust. 5 i 7 cyt. ustawy mają przyczynić się do tego by można było mówić, iż ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego zachowuje proporcję pomiędzy, z jednej strony - interesem osób, które w minionym okresie otrzymały, decyzją administracyjną, tzw. przydział lokalu, który stanowił własność prywatną (a która to decyzja następnie - z mocy art. 56 ustawy z dnia 12 listopada 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - Dz. U. Nr 105, poz. 509 przekształciła się w umowę najmu lokalu zawartą na czas nieoznaczony) a z drugiej strony - zapewniając ochronę prawa własności, przynależną właścicielowi lokalu, chroni również jego interesy. Z tego też powodu, w przypadku, gdy lokator nie ma zapewnionego do zamieszkania innego lokalu (lokalu zamiennego) i musi ten lokal dopiero sobie zapewnić, ustawodawca w art. 11 ust. 5 omawianej ustawy, ustanowił tak długi okres wypowiedzenia umowy najmu (3 lata).

Nadmienić też trzeba, że po myśli art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy i - na zasadzie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 cyt. ustawy - gmina ma jedynie obowiązek ("Rada gminy uchwala") uchwalić wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy co najmniej na pięć kolejnych lat oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Oceniana zaś przez Sąd Wojewódzki uchwała nie należała do żadnej z w/w/ kategorii uchwał. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Gmina Miasta [...] chciała bowiem – w miarę swoich możliwości - pomóc jedynie osobom, którym właściciel zajmowanego przez nie dotąd lokalu wypowiedział umowę najmu lokalu, w oparciu o wyżej przytoczony art. 11 ust. 5 lub ust. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Z tego powodu w § 1 przyjęto, że omawiana uchwała dotyczy najemców, którym właściciel lokalu wypowiedział umowę najmu z zachowaniem 3-letniego terminu wypowiedzenia na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy a w § 2 uchwały wskazano warunki, jakie muszą spełniać osoby, którym miały być wynajęte lokale stanowiące mieszkaniowy zasób miasta Rzeszowa, przyjmując, że może być przydzielony tylko 1 lokal mieszkalny dla wszystkich osób zamieszkałych w dotychczasowym lokalu. Jednocześnie w § 3 uchwały zastrzeżono, że przy zawieraniu umowy najmu nie pobiera się kaucji mieszkaniowej a w § 4 postanowiono, iż tryb rozpatrywania wniosków osób, ubiegających się o wynajem lokali komunalnych w związku z otrzymanymi wypowiedzeniami umów najmu na podstawie art. 11 ust. 5 i ust. 7 ustawy określa Załącznik nr 1 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] (§ 5).

Skarga, wniesiona na w/w uchwałę przez B., dotyczyła jej § 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 a także pkt 3 Załącznika nr 1. Przepisy te przewidywały, że – w trybie przedmiotowej uchwały – 1. Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób miasta [...] mogą być wynajmowane osobom, które spełniają łącznie następujące warunki: 1) zajmują nieprzerwanie co najmniej od 1994 r. lokale mieszkalne w budynkach nie stanowiących mieszkaniowego zasobu gminy na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub decyzji przydzielającej mieszkanie zakładowe, bądź ich osobom bliskim, które wstąpiły w stosunek najmu na podstawie przepisów szczególnych. Dotyczy to także osób wymienionych w decyzji, ich współmałżonków oraz osób wspólnie z nimi zamieszkujących;

1. 2) posiadają stałe zameldowanie w lokalu, o którym mowa pkt 1;
2. 4) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu – dotyczy to wszystkich pełnoletnich osób, zamieszkałych wspólnie z wnioskodawcą, jak również ich współmałżonków. W myśl zaś pkt 3 Załącznika do uchwały, w przypadku stwierdzenia, iż któreś z osób zamieszkałych z wnioskodawcą, bądź jej współmałżonkowi przysługuje tytuł prawny do innego mieszkania osoby te nie będą uprawnione do zamieszkania wraz z wnioskodawcą w przydzielonym lokalu.

Oceniając legalność zaskarżonych w/w postanowień uchwały Sąd Wojewódzki ustalił, że pierwsze wypowiedzenia umów najmu, dokonanych w trybie art. 11 ust. 5 i 7 omawianej ustawy, nastąpiły w sierpniu 2001 r. a termin ich upływał we wrześniu 2004 r. Do momentu zaś upływu terminu wypowiedzenia umowy najmu osoby te, posiadając tytuł prawny do zajmowanych obecnie mieszkań, w świetle uregulowań uchwały Nr [...] Rady Miasta v w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], nie mogły skutecznie ubiegać się o wynajem mieszkań komunalnych na zasadach ogólnie obowiązujących. Wśród osób tych były zaś osoby, które ze względów finansowych lub wiek nie byłyby w stanie zapewnić sobie mieszkań we własnym zakresie a ponadto wynajęcie przez nich lokalu na wolnym rynku mogło też oznaczać brak stabilizacji. W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały, jak i fakt, że uchwała ta była dobrowolna oraz to, że podjęcie jej należało do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 omawianej ustawy) i było zgodne z regulacją zawartą w ustawie o samorządzie gminnym, zdefiniowanym w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, uzasadniały uznanie, że brak było powodów do zaprzeczenia w tym wypadku działaniom Rady Miasta Rzeszowa.

Z tym poglądem zgadza się również skład orzekający.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, dotyczących obrazy art. 16 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) a także art. 7 ust. 1 i 7 ustawy o samorządzie gminnym (bez wskazania daty ustawy ani miejsca jej publikacji) Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podnieść, że - zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP - ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oznacza zaś w szczególności, że jednostki samorządu terytorialnego mają m. in. określony zakres zadań własnych związany z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców i samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców. Ingerencja prawodawcza przy tym w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych a ponadto ingerencja taka musi być zgodna z zasadą proporcjonalności (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt K 54/05).

W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej to nadmieniono, zaskarżona uchwała nie była wydana przez samorząd miejski w związku z realizacją ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów... (jak miało to miejsce w przypadku uchwały Rady Miasta [...] z dnia 24 września 2013 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta [...] - Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 8 października 2013 r. poz. 3332). W związku z tym, ocena tej uchwały nie mogła polegać na stosowaniu do niej wymogów, przewidzianych dla uchwał, określających generalne zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z tego też powodu trafne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w analizowanej sytuacji niezasadne było odwoływanie się przez skarżących do orzecznictwa sądów administracyjnych i prezentowanych w nim poglądów o braku podstaw, aby do uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wprowadzać unormowania, które bezpodstawnie różnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, a które – gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień – kwalifikowałaby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały.

Przywołane zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia i poglądy dotyczyły właśnie tego rodzaju uchwał. Zatem poglądy wyrażone w przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach nie były w tym wypadku miarodajne. W rozpatrywanej sprawie Miasto [...] nie realizowało obowiązku ustawowego a jedynie – mając na uwadze trudną niejednokrotnie sytuację osobistą konkretnej grupy osób - pomimo braku ustawowego obowiązku, starało się im w sposób całkowicie dobrowolny pomóc. Pomoc ta jednak mogła być udzielona w miarę posiadanych przez samorząd możliwości i środków. Z tego zatem powodu wprowadzono ogólne uregulowania, ograniczające tę pomoc do osób, którym najbardziej była ona niezbędna. Pomocą, objęto więc osoby, które od wielu lat były związane z zajmowanym dotąd lokalem, a który - na skutek wypowiedzenia umowy najmu przez właściciela lokalu – traciły (były w nim na stałe zameldowane i w nim zamieszkiwały) oraz które (łącznie z osobami pełnoletnimi wspólnie z nimi zamieszkującymi) nie posiadały tytułu prawnego do żadnego, innego lokalu.

Całkowicie natomiast niezrozumiały okazał się zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Uzasadniając bowiem swoje stanowisko, skarżący podnosili, że powyższy przepis umożliwił właścicielce kamienicy, w której znajdował się zajmowany przez nich lokal, odzyskanie budynku poprzez wręczenie lokatorom wypowiedzeń umowy najmu a to w związku z chęcią zamieszkania w rodzinnej kamienicy członków rodziny właścicielki, chociaż w istocie rzeczy warunek ten nie został spełniony bo przedmiotowa kamienica została przez właścicielkę sprzedana a faktu tego organ nie sprawdził.

W związku z powyższym jak wyżej to wyjaśniono, ponownie należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi na uchwałę Rady Miasta [...], która stanowiła prawo miejscowe, a zatem przedmiotem rozważań i ocen były w tej sprawie tylko kwestie związane z treścią zaskarżonej uchwały. Ponadto, ocena prawidłowości dokonania wypowiedzenia umowy najmu lokalu stanowiła zagadnienie cywilne, dla oceny którego właściwym jest tylko sąd powszechny.

W rezultacie więc, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przytoczone wyżej zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 p.p.s.a.