Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018r. sygn. akt I SA/Wa 45/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 [...] r. nr K[...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P[...] z dnia 24 [...] r. nr W[...].
Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca wnioskiem z dnia 4 [...] r. wystąpiła o przyznanie jej na okres świadczeniowy 2017/2018 zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na rzecz małoletniego syna J[...], przewidzianego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.) dalej powoływaną jako "u.ś.r.". W związku z tym organ ustalił sytuację finansową skarżącej i stwierdził, że w 2016r. uzyskiwała dochód: z alimentów na rzecz syna w łącznym wymiarze 3.500,00zł, a także z zasiłku macierzyńskiego w łącznym wymiarze netto 72.633,00zł. Zasiłek wypłacany był w okresie pozostawania przez nią w stosunku pracy i prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Stosunek pracy rozwiązany został w dniu 31 grudnia 2016r., zaś działalność gospodarczą skarżąca zakończyła w dniu 8 grudnia 2016r. Od stycznia 2017r. zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna i pobiera z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych, który w marcu 2017r. wyniósł 717,30zł.
W związku z powyższymi ustaleniami decyzją z dnia 24 października 2017r. Burmistrz Miasta i Gminy P[...] odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wskazując, że skarżąca przekroczyła ustalone w art. 5 ust. 1 u.ś.r. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (634,00zł), przemnożone przez liczbę osób w rodzinie, o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który ustalane jest prawo do świadczeń, obliczoną wg zasad opisanych w art. 5 ust. 3b u.ś.r. (wynoszącą w tym wypadku 95,00zł). Organ podkreślił przy tym, że skarżącej uprawnienie do wnioskowanych świadczeń nie przysługiwało również na zasadzie art. 5 ust. 3a w związku z ust. 3 u.ś.r. W wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] decyzją z dnia 27 [...] r. utrzymało ją w mocy.
Motywując swoje decyzje organy wyjaśniły, że przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniły otrzymane przez wnioskodawczynię w 2016r. dochody z zasiłku macierzyńskiego oraz alimentów na syna. Do obliczonego na tej podstawie średniego miesięcznego dochodu, który wynosił 6.344,42zł., mając na uwadze art. 5 ust. 4b u.ś.r., doliczyły także jako dochód uzyskany, dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych z marca 2017r. w wysokości 717,30zł. Tym samym ustalony miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wyniósł 7.061,72zł, a na osobę w rodzinie 3.530,86zł.
Powołując się na treść art. 3 pkt 23h u.ś.r. organy wyjaśniły, że jako dochód utracony nie mogła być uznana sytuacja zakończenia pobierania w 2016r. zasiłku macierzyńskiego, gdyż w świetle tego przepisu "utratą dochodu" jest utrata zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy zauważyły, że w niniejszej sprawie zasiłek ten przysługiwał skarżącej w okresie pozostawania w stanie zatrudnienia.
Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną na wstępie decyzję z dnia 27 listopada 2017r. podnosząc, że otrzymywany w 2016r. dochód z zasiłku macierzyńskiego powinien być traktowany jako dochód utracony. Nie zgadzając się z przyjętym przez organ stanowiskiem skarżąca wskazała, że taka interpretacja przepisów u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której matka pobierająca zasiłek macierzyński po ustaniu stosunku pracy mogłaby otrzymać zasiłek rodzinny, natomiast dziecko z uwagi na to, że zasiłek macierzyński pobierała w okresie zatrudnienia, prawa do tego świadczenia jest pozbawione.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P[...] z dnia 24 [...] r. Wskazując na zasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów wyraził zapatrywanie, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres świadczeniowy 2017/2018, uzyskiwany przez skarżącą w 2016r. dochód w postaci zasiłku macierzyńskiego wypłacany w sytuacji pozostawania przez wnioskodawczynię w stosunku pracy oraz prowadzenia działalności gospodarczej, które to zatrudnienie jak i działalność ustały z końcem 2016r., stanowi dochód utracony, który stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. nie powinien być uwzględniany, czy też podlega on uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami.
Następnie Sąd I instancji omówił pojęcie utraty dochodu oraz zasiłku macierzyńskiego i doszedł do przekonania, że skoro świadczenie to ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę, czy też ekwiwalentu dochodów uzyskiwanych przed urodzeniem dziecka z innego rodzaju aktywności zawodowej, jak np. działalność gospodarcza, to o ile dzieje się to w okresie zatrudnienia lub prowadzenia tejże działalności, na potrzeby ustalania prawa do świadczenia wychowawczego należy je traktować, ze wszystkimi tego konsekwencjami, jako dochód "z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Mając to na uwadze Sąd I instancji wskazał, że jeśli po okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego następuje rozwiązanie umowy o prace lub zakończenie działalności gospodarczej (a z obydwoma tymi przypadkami mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to dochody, których źródłem był ów zasiłek stanowią dochód utracony spowodowany zdarzeniami, o którym mowa w art. 3 pkt 23c u.ś.r., tj. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. nie podlegają one uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu członka rodziny.
W ocenie Sądu I instancji na dochód rodziny skarżącej w roku bazowym, którym stosownie do art. 3 pkt 10 u.ś.r. był 2016r., składały się wyłącznie uzyskane wówczas alimenty w łącznej wysokości 3.500,00zł, co miesięcznie stanowi kwotę 291,67zł. Tę zaś, zgodnie z art. 5 ust. 4b w związku z art. 3 pkt 24b u.ś.r., powiększyć należało o kwotę pobieranego przez nią zasiłku dla bezrobotnych z pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym z tego tytułu dochód został uzyskany, a zatem z marca 2017r., w wysokości 717,30zł. Przy takim zaś podejściu łączny miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wynosił 1.008,97zł, a więc 554,48zł na osobę w rodzinie. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji skonstatował, że skarżąca nie przekracza określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. kryterium dochodowego i tym samym może skutecznie ubiegać się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...]. Zaskarżając wyrok w całości, organ podniósł zarzuty naruszenia prawa procesowego. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1, art. 185 § 1 oraz 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, po uprzednim ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w toku rozpoznania sprawy przez organy obu instancji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia – poprzez błędną wykładnię – przepisu art. 3 pkt 23c u.ś.r., w sytuacji gdy w przepisie art. 3 pkt 23c u.ś.r. ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu, a co za tym idzie konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" (wyliczenie zamknięte) wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich, przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego, a tym samym zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w żaden sposób, a co za tym idzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien skargę oddalić w całości, czego nie uczynił.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono zapatrywanie, zgodnie z którym, działając na zasadzie przepisu art. 3 pkt 1 u.ś.r., ilekroć w treści tej ustawy jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c i art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2018r. Nr 200, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów tej ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1c). Przedstawiając pojęcie dochodu rodziny oraz omawiając treść art. 5 ust. 4 i art. 3 pkt 23 u.ś.r. podkreślono, że konstrukcja "utraty dochodu" przyjęta w art. 5 ust. 4 u.ś.r., stanowiąca wyliczenie zamknięte, wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich, przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego.
Wskazano, że art. 3 pkt 23h u.ś.r. dotyczy wyłącznie zasiłku macierzyńskiego, który został utracony, a przysługiwał po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zatem nie odnosi się do sytuacji skarżącej, bowiem ta przez cały okres pobierania świadczenia pozostawała w stosunku pracy i prowadziła działalność gospodarczą, które to ustały z końcem 2016r.
Podkreślono, że organy prawidłowo ustaliły, iż dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 3.530,86zł, zatem z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, wnioskowane świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego i są jedynie pochodną zarzucanej wadliwości prawa materialnego, stąd ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić odniesieniem się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 23c u.ś.r.
Na wstępie wypada zauważyć, iż ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" nie określił treści pojęcia "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu przepisów u.ś.r. utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Tym samym utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu tejże ustawy, a zatem zdarzenia wymienione w przepisie art. 3 pkt 23 u.ś.r. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu".
Skoro utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 3 pkt 23c u.ś.r. oznacza strata, zanik lub ubytek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Powyższe rozumienie art. 3 pkt 23c u.ś.r. znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.ś.r. ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady przyznawania i wypłacania tych świadczeń, a celem podstawowego spośród tych świadczeń, a zatem zasiłku rodzinnego, jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.).
Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczeń rodzinnych powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tych świadczeń, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z utrzymaniem dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową wpływającymi na zmniejszenie dochodów (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2017r. sygn. akt I OSK 817/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1728/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przy czym powyższe rozumienie pojęcia "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" odnosi się zarówno do regulacji zawartej w przepisie art. 3 pkt 23c u.ś.r., jak i do regulacji zawartej w przepisie art. 3 pkt 23h u.ś.r., wg której, przez utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących w związku z utratą dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładni art. 3 pkt 23c u.ś.r. nie można bowiem ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co niewątpliwie byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.ś.r., lecz również z proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2017r. sygn. akt I OSK 817/17, w którym zaprezentowany pogląd został wyrażony na gruncie tożsamych regulacji zawartych w ustawie z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Dz.U. z 2016r. poz. 195 ze zm., https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega wątpliwości, iż funkcją zasiłku macierzyńskiego jest zapewnienie osobie uprawnionej środków utrzymania, w sytuacji, którą w okolicznościach niniejszej sprawy jest urodzenie dziecka i związana z tym, prawnie usankcjonowana możliwość przerwania działalności zarobkowej, w tym świadczenia pracy, w celu sprawowania osobistej opieki nad nowonarodzonym dzieckiem (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, Dz.U. z 2017r. poz. 1368 ze zm.). Jeżeli zatem osoba uprawniona do zasiłku macierzyńskiego nie pobiera wynagrodzenia za pracę, której nie świadczy, a w zamian otrzymuje inne świadczenie (zasiłek macierzyński), będące częściowym ekwiwalentem dochodu ze stosunku pracy, którego źródłem jest system ubezpieczeń społecznych, a istotą realizacja zasady solidaryzmu społecznego, to w znaczeniu funkcjonalnym osoba taka traci dochód ze stosunku pracy w razie utraty owego zasiłku nawet wówczas gdy ów zasiłek macierzyński przysługiwał w czasie trwania zatrudnienia, które następnie ustało (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1728/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można zatem zaakceptować wykładni art. 3 pkt 23h u.ś.r. postulowanej w skardze kasacyjnej, bowiem poprzez pominięcie, definiującej również pojęcie "utraty dochodu", dyspozycji art. 3 pkt 23c u.ś.r., dochodziłoby do takiego rozumienia tego pojęcia, które w sposób niczym nie usprawiedliwiony zamykałoby drogę do uzyskania świadczenia wychowawczego osobom pobierającym świadczenia wskazane w art. 3 pkt 23h u.ś.r., z uwagi na datę powstania uprawnień do owych świadczeń, w sytuacji gdy osoby te utraciły zatrudnienie lub inną pracę zarobkową.
Potwierdzenie trafności stanowiska Sądu I instancji w zakresie zaprezentowanej wykładni prawa materialnego determinuje ocenę zastosowanych w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Wypada zatem uznać – wbrew zarzutom kasacji – poprawność oparcia zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.