Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 30/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; oraz w pkt 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 1 lutego 2017 r. wniósł o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg służby począwszy od Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...], poprzez służbę w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], aż do czasu służby w Policji do 15 kwietnia 2004 r. Strona wskazała również na swoje najważniejsze dokonania. Podkreślił, że pełnił służbę w sposób wzorowy, sumienny i rzetelny, co miało odzwierciedlenie w awansach, nagrodach oraz odznaczeniach.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w treści uzasadnienia decyzji z dnia 9 listopada 2018 r. stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby z Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 15 kwietnia 2004 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej. Stronie nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.
Zgodnie z pismem z dnia 5 maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], organ wskazał, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 16 marca 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku 4 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres służby ww. wynosi 31 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok 11 miesięcy i 18 dni.
Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby strony. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, został odznaczony złotą odznaką "Zasłużony Policjant". Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wymienionego karach dyscyplinarnych. Nie były prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne czy karno-skarbowe. Brak jest również dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych wykonywanych z narażeniem zdrowia i życia.
Na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Minister w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na:
- krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ winien ocenić powyższą przesłankę również w aspekcie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby.
Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również słownik wyrazów bliskoznacznych podaje synonimy tego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.
W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza, jak wyjaśnił organ, ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Dalej organ wskazał, że uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Tylko wówczas zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przechodząc do analizy sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby J.Z. wynosi 31 lat, 5 miesięcy i 1 dzień, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 1 rok 4 miesiące i 16 dni. Abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby skarżącego, organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie analizy przesłanki rzetelności i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanych przez KGP wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby. Jednakże, zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz zażądał jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą – użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).
Dalej Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] "System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.
Następnie Sąd powołał pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".
Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W przypadku ustalenia wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
W ocenie Sądu, organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Jakkolwiek Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost nie kwestionuje "krótkotrwałości" służby skarżącego, posługując się stwierdzeniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości" to – zdaniem Sądu – nie stanowi to prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Skoro bowiem Minister podkreśla na wstępie zaskarżonej decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego, powinien być konsekwentny i ocenić krótkotrwałość służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b omawianej ustawy, zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. Ocen tych brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zaakceptować nie sposób z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także ze względu na zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.
Tym samym już z tego powodu, zdaniem Sądu, możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że Minister naruszył ww. przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
Sąd zwrócił również uwagę, iż organ ustalając długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, pominął dowód z pisma IPN Katowice z dnia 29 sierpnia 2017 r. (k-104 akt administracyjnych sprawy), z którego wynika, iż ostatecznie ustalona długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy i 6 dni, tj. od 16 marca 1988 r. do 21 listopada 1988 r., a nie, jak przyjął organ, od 16 marca 1988 r. do 31 lipca 1990 r. (pismo IPN Katowice z dnia 5 maja 2017 r., k-96 akt administracyjnych sprawy). Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa został bowiem poddany ponownej ocenie przez IPN. W ślad za tym wydano 18 września 2017 r. ponowną decyzję o ustaleniu emerytury inwalidzkiej skarżącego wraz z obliczeniem nowej wysługi lat. Przy obliczeniu wysługi przyjęto, że okresy wymienione w art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) trwały od 16 marca 1988 r. do 21 listopada 1989 r. (k-156 akt administracyjnych sprawy). Biorąc zatem pod uwagę, iż całkowity okres służby skarżącego trwał 31 lat 5 miesięcy i 1 dzień, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy i 6 dni uprawnione jest, zdaniem Sądu, twierdzenie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa miała charakter krótkotrwały. Nie można bowiem w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 8 miesięcy i 6 dni był okresem krótkotrwałym. W każdym z tych przypadków zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby okres trwający 8 miesięcy i 6 dni może być uznany za krótkotrwały.
Przechodząc do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) Sąd I instancji stwierdził, iż ustawodawca wymaga, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a tej ustawy, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Ustawodawca wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Należy zauważyć, że z kopii akt osobowych wydanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki.
W ocenie Sądu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby w rozumieniu wskazanym powyżej zarówno przez Sąd, jak i organ orzekający w sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę stanowisko, że w tym indywidualnym przypadku nie da się wykazać, że służba skarżącego była służbą długotrwałą lub nierzetelną oraz dokona analizy trzeciej przesłanki, tj. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w sprawie przesłanka ta w ogóle nie była przedmiotem oceny Ministra. Przy ocenie tej przesłanki organ w szczególności winien wziąć pod uwagę stanowiska zajmowane przez skarżącego w trakcie jego służby w organach Policji, awanse na kolejne stopnie, ewentualny udział skarżącego w czynnościach związanych z rozbiciem grup przestępczych, otrzymywane odznaczenia państwowe, nagrody i wyróżnienia, a także wszelkie inne okoliczności związane z pełnioną służbą w organach Policji, które świadczą o ponadprzeciętnych osiągnięciach skarżącego.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną, uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową po przez jednoznaczne przyjęcie, że w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot: "w szczególności"). Oznacza to, że narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie tylko narażanie zdrowia i życia, gdyż przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie".
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zdaniem Sądu organ nie uznał służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego za krótkotrwałą, podczas gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że art. 8a ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Nie mógł odnieść skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu organ skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w jednoznacznym przyjęciu, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażaniem zdrowia i życia. W ocenie organu prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., wynika to bowiem jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie".
W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19, który podkreślił, że w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.
Wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez NSA w powyższym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.
Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 80 k.p.a. Należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Ponadto zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom organu, Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu, iż organ nie uznał służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego za krótkotrwałą. Wskazał jedynie, że Minister w ogóle nie ocenił krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b omawianej ustawy, zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.