Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 197/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej: (1) zobowiązał Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., (2) stwierdził, że bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu [...] w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor Uniwersytetu [...] w [...], dalej jako "Rektor", zaskarżając go w części, tj. w punkcie I i II, w zakresie, w jakim w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu zobowiązuje on Rektora do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...], dalej jako "Stowarzyszenie", z dnia [...] sierpnia 2017 r. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." - przez ich błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że arkusze egzaminacyjne z przedmiotów kursowych prawo konstytucyjne i prawo administracyjne mają znaczenie sprawy publicznej i tym samym stanowią informację publiczną;
- b) art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - przez ich błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że w zakresie żądania strony Rektor jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ przeprowadzanie egzaminów w toku studiów stanowi wykonywanie zadań władzy publicznej lub dysponowanie majątkiem publicznym (majątkiem Skarbu Państwa);
- c) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 nr 164 poz. 1365 ze zm.), dalej jako "p.s.w." - przez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że arkusze egzaminacyjne z przedmiotów kursowych należą do określanych przez Senat [...] metod weryfikacji efektów kształcenia stanowiących informację publiczną.
W oparciu o powyższe zarzuty Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi na bezczynność, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, dalej również jako "WSA". Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed WSA oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przygotowanie i wykorzystywanie arkuszy egzaminacyjnych na egzaminy z przedmiotów kursowych w toku studiów nie jest przejawem wykonywania przez Uniwersytet [...] władzy publicznej, nie ma charakteru zadania służącego ogółowi społeczeństwa, jak również nie stanowi działania mającego na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Wobec tego w jego opinii testy egzaminacyjne nie mają znaczenia "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Rektor podkreślił, że zadania uczelni wyższej są wykonywane przy zapewnieniu jej autonomii we wszystkich obszarach działania, zagwarantowanej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i realizowanej przez art. 4 p.s.w. W szczególności autonomią uczelni jest objęty wybór treści i form nauczania w toku studiów wyższych.
Dodatkowo wskazał, że egzamin kursowy w toku studiów nie skutkuje nabyciem jakichkolwiek tytułów czy uprawnień zawodowych, co mogłoby wymagać kontroli społecznej w trybie dostępu do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedynie w części, tj. w zakresie punktów I i II, przy czym zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że wnioskowane przez [...] informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Z tak określonego przedmiot zaskarżenia wynika, że nie obejmuje ono rozstrzygnięcia dotyczącego oddalenia przez Sąd I instancji wniosku o wymierzenie grzywny Rektorowi [...]. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien określić, czy wyrok zaskarżony jest w całości czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy samego rozstrzygnięcia i wiąże Naczelny Sąd Administracyjny.
Odnosząc się do zakresu zaskarżenia w rozpoznawanej w sprawie wskazać należy na przepisy p.p.s.a. stanowiące podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto w oparciu o § 1a, jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle natomiast art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania.
Według powoływanego art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1177/18, LEX nr 2624612). Nie ulega też wątpliwości, że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny w zakresie wymierzenia grzywny jest następstwem ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezczynność albo doszło do przewlekłości postępowania.
Wobec faktu, że skarga kasacyjna nie obejmuje zakresem zaskarżenia rozstrzygnięcia o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny uznać należy, że nie można również uchylić tego orzeczenia w części wskazanej w punktach 1 i 2 zaskarżonego wyroku. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, tj. uchylenia wyroku Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie i oddalenia skargi [...], w obrocie prawnym pozostałoby orzeczenie sądu administracyjnego oddalające skargę na bezczynność i jednocześnie oddalające wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi [...]. Takie rozstrzygnięcie w sprawie byłoby dotknięte wadą sprzeczności, gdyż orzeczenie przez sąd administracyjny w przedmiocie wymierzenia grzywny jest konsekwencją uprzedniego stwierdzenia bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, czyli orzeczenia wydanego w sprawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami u.d.i.p.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Jak już wspomniano konsekwencją stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. a także możliwość zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie powołanych przepisów przez sąd administracyjny jest zawsze następstwem stwierdzenia przez ten sąd, że w sprawie miała miejsce bezczynność.
Z tych względów wobec wadliwie określonego zakresu zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odniesienie się do istoty zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.