Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 376/14, odrzucił skargę wniesioną przez Gminę [..]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., nr [..]w przedmiocie podziału nieruchomości.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że działający w imieniu Gminy [..], Wójt Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 marca 2014 r., nr [..]gr, którą uchylono decyzję Wójta Gminy [..]z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [..]w części objętej odwołaniem i w tym zakresie umarzającą postępowanie pierwszej instancji, w sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], k.m. 5, [..].
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie dóbr Gminy [..], a także nie odniesienie do istoty sprawy, ale wyłącznie do odwołania strony. Zarzucono nie odniesienie się do argumentów Gminy zawartych w decyzji podziałowej nr [..]z dnia 12 grudnia 2013 r., jak i do pisma z dnia 30 grudnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." – odrzucił ww. skargę uznając ją za niedopuszczalną.
W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd I instancji – powołując się na treść art. 50 § 1 P.p.s.a. – uznał, że Gmina [..]reprezentowana przez Wójta nie była uprawniona do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym Wójt Gminy [..]wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej w pierwszej instancji.
Sąd podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.
Sąd powołał się w tej mierze na pogląd prezentowany w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podnoszono, że ani gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, uchylającej lub zmieniającej wydaną w I instancji decyzję wójta. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, System Informacji Prawnej LEX nr 171164).
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zarówno Gmina [..], jak i będący jego organem Wójt, w świetle art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina [..], zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada statusu strony, w sytuacji, kiedy decyzja SKO w Opolu z dnia 28 marca 2014 r. dotyczy praw i obowiązków skarżącego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Kluczowym zagadnieniem z punktu widzenia kontroli zaskarżonego postanowienia, jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a.. Zarzut ten okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143, uw. 3).
W kontrolowanej sprawie Gmina [..]nie występowała w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie przez Wójta Gminy [..]decyzji z 12 grudnia 2013 r. zatwierdzającej podział nieruchomości.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, a tym bardziej jej organ wykonawczy, nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom.
Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) Sąd ten wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie więc ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych.
Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości.
Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.
W tej zatem sytuacji ani Gminie [..], ani jej organowi wykonawczemu nie przysługiwało prawo zaskarżenia decyzji SKO w Opolu z dnia 28 marca 2014 r.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.