Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 400/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej również jako "WSA", oddalił skargi J.S. oraz R.L., M.L., A.L. i M.W. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w powiązaniu z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 77 k.p.a. i art 80 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę przez WSA, w kontekście badania legalności zaskarżonej decyzji, całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszych sprawach, jego wadliwą ocenę oraz wyciągnięcie mylnych wniosków, polegające na:
- 1) błędnej ocenie stanu faktycznego polegającej na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach spraw dokumentom, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie powstał budynek Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego,
- 2) błędnym przyjęciu, że cel wywłaszczenia szczegółowo określony w orzeczeniu (decyzji) o wywłaszczeniu jako budowa Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego nie był zaniechany, a jedynie zmodyfikowany, wbrew treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1966 r., w której mowa o anulowaniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1962 r.,
- 3) błędnym przyjęciu, że budowa motelu i DK wraz infrastrukturą towarzyszącą (m.in. stacją obsługi pojazdów) nie stanowiła zmiany celu wywłaszczenia określonego precyzyjnie w orzeczeniu o wywłaszczeniu jako budowa Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, ale była inwestycją zrealizowaną w ramach tego zamierzenia i mieści się w celu określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu, co skutkowało mylnym ustaleniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w konsekwencji błędnym uznaniem, że nie ma podstaw do zwrotu Skarżącym udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw,
- II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez wadliwe, tj. niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości infrastruktury dla motelu i DK (m.in. stacji obsługi pojazdów) stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu jako Ośrodek Turystyczno-Krajoznawczy, w sytuacji gdy:
- 1) w orzeczeniu o wywłaszczeniu wyraźnie wskazano jako cel wywłaszczenia budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, a nie budowę motelu i DK, bądź jego infrastruktury towarzyszącej,
- 2) faktycznie na nieruchomości nie powstał jakikolwiek Ośrodek Turystyczno-Krajoznawczy, a zatem nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia,
- 3) w niniejszych sprawach spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zwrot udziałów w nieruchomości opisanej w decyzji Wojewody na rzecz Skarżących, a nieruchomość winna być uznana za zbędą ze względu na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że zarówno organy jak i sąd dokonali nieprawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia. W ich ocenie błędny jest wniosek jakoby budowa motelu oraz DK z infrastrukturą towarzyszącą (kotłownią, pralnią, budynkiem administracyjnym, stacją obsługi pojazdów, parkingiem oraz zielenią) stanowiła realizację celu wywłaszczenia, tj. budowy Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego. Skarżący nie zgadzają się też z twierdzeniem WSA, że zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 1966 r. stwierdzenie o anulowaniu lokalizacji szczegółowej z [...] września 1962 r. nie stanowi o zniesieniu celu wywłaszczenia, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji, mieszczącej się w celu wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu. W ich ocenie decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] września 1962 r., stanowiąca określenie celu wywłaszczenia została anulowana [...] sierpnia 1966 r. na podstawie decyzji PMRN.
Podkreślili, że na spornej działce nigdy nie powstał ani Ośrodek Turystyczno-Krajoznawczy, ani motel i DK, teren nie był w żaden sposób wykorzystywany na żaden z powyższych celów, nie był zagospodarowany, jedynie obecnie jest utwardzony oraz znajdowała się na nim nieuporządkowana zieleń, nie stanowiąca zorganizowanego założenia ogrodowego. Realizacja stacji obsługi pojazdów zasadniczo kłóci się zaś z celami budowy ośrodków turystyczno-krajoznawczych. Podkreślili, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został wskazany ściśle, precyzyjnie i wyczerpująco - jako budowa konkretnego ośrodka wraz ze wskazaniem jego nazwy, jednakże nie został on zrealizowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska, że budowa motelu wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowiła realizację celu wywłaszczenia gruntu. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na podstawie art. 137 ust.
1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Powołane przepisy stanowią materialnoprawny punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie, który trzeba jednak uzupełnić o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o powyższe przepisy można wskazać następujące przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia jest ustalany w oparciu o decyzję wywłaszczeniową, a jeżeli cel ten był określony ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania dotyczące tego celu, to jest plany szczegółowe i decyzje projektowe dotyczące przedsięwzięcia realizowanego na wywłaszczonym gruncie. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14 i powołane tam orzeczenia, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Dokumenty te pozwalają na ustalenie, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, CBOSA). Powszechnie jest wiadome, że w okresie PRL cel wywłaszczenia często nie był precyzyjnie określany w aktach administracyjnych orzekających o wywłaszczeniu. Podobnie jest w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z poczynionych ustaleń orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1963 r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 1963 r. o lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r., o lokalizacji szczegółowej budowy motelu oraz DK. Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten przewidywał, że jeśli zainteresowani nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Plan taki obowiązywał od chwili uchwalenia i ogłoszenia, a jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony.
Nie ulega wątpliwości, że w dacie wywłaszczenia dla przedmiotowego terenu obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony decyzją Przewodniczącego Komitetu Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1959 r., który nie zawierał szczegółowych ustaleń odnoszących się do poszczególnych obszarów planistycznych, a jedynie opis ogólny kierunkowych założeń w poszczególnych dziedzinach społeczno-gospodarczego rozwoju miasta. Organ wywłaszczeniowy dokonywał zatem wywłaszczenia zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej zgodnymi z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Według postanowień planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowany do zwrotu grunt położony był w obszarze zieleni zlokalizowanej wzdłuż planowanej ulicy.
Natomiast w decyzji o lokalizacji szczegółowej wskazano jako cel budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego - decyzja z [...] września 1962 r., nr [...]. Z kolei w decyzji z dnia [...] sierpnia 1966 r. wskazano budowę motelu DK.
Kluczowe znaczenie ma zatem to, czy zmiana inwestycji pierwotnie określonej jako budowa ośrodka turystycznego, potwierdzona aktem z dnia [...] sierpnia 1966 r., mieści się w przedmiocie wywłaszczenia określonym w decyzji z dnia [...] sierpnia 1963 r. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że dokonana modyfikacja była dopuszczalna i mieściła się w zakresie celu wywłaszczenia pierwotnie określonego. Inwestycja określona w akcie z dnia [...] sierpnia 1966 r. pozostawała w związku z przeznaczeniem nieruchomości określonym w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji oznacza, że nie można przyjąć, iż doszło do wykorzystania nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. W judykaturze wyrażono stanowisko, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji (Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213) Za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości.
Natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą zmianę inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. Zbędność należy więc ocenić poprzez zestawienie charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia z istotą inwestycji, która została zrealizowania. Podkreślenia wymaga, że modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest pojęciem ustawowym, lecz w orzecznictwie użyto takiego określenia, wskazując na kryteria uznania danej inwestycji za przejaw realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87 (OSNC 1988/11/149), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji, mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia.
Zmiana, która się mieści w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji, stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jako przykłady dopuszczalnej modyfikacji wskazuje się: budowę urządzeń infrastruktury osiedla zamiast osiedla (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76), szpitala zamiast zamierzonego ośrodka zdrowia (por. wyrok SN z dnia 23 lutego 2007 r., III CSK 391/06, LEX nr 529707), czy domu pomocy społecznej zamiast szpitala dla psychicznie chorych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14, LEX nr 2106428).
Rację ma Sąd I instancji zauważając, że ocena realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej nie może nie abstrahować od ówczesnego kontekstu użyteczności i dostępności publicznej planowanego obiektu jakim miał być obiekt o przeznaczeniu turystycznym, jak również nie mogła nie uwzględniać ewoluujących potrzeb społecznych, a niewątpliwie budowa motelu w tamtym czasie do takich należała. Zgodnie bowiem ze ściśle realizowaną procedurą wywłaszczeniową w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. odjęcie własności mogło nastąpić na cele użyteczności publicznej i wymagało dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Późniejsza zmiana decyzji z dnia [...] września 1962 r., o lokalizacji szczegółowej Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego na lokalizację szczegółową motelu i DK wraz z przyległą infrastrukturą stanowi realizację celu wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie, a przesądza o tym zachowanie funkcji inwestycji obiektu przeznaczonego pod usługi noclegowo-wypoczynkowe.
Prawidłowo zatem oceniły organy, że pomimo, iż pierwotnie wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, to i tak został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem na terenie tym w 1966 r. zlokalizowano budowę motelu oraz DK z infrastrukturą towarzyszącą (kotłownią, pralnią, budynkiem administracyjnym, stacją obsługi pojazdów, parkingiem oraz zielenią).
Zawarty w akcie z dnia [...] sierpnia 1966 r. zwrot o anulowaniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1962 r. stanowi dopuszczalną w granicach funkcji przedmiotu wywłaszczenia modyfikację tego celu. Dokonana zmiana decyzji lokalizacyjnej z budowy DK na obiekt Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego modyfikowała zatem jedynie cel wywłaszczenia, przy czym tak budowa Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, jak i budowa DK miała służyć temu samemu celowi tj. turystyce i usługom noclegowym. Nie budzi więc wątpliwości, że budowa w tamtych czasach jakiegokolwiek zakładu noclegowego, w tym w szczególności obiektu określanego mianem DK, mogła swoim zakresem obejmować wszelkie obiekty i urządzenia służące technicznej obsłudze samochodów i kierowców.
Według materiału dowodowego nieruchomość wnioskowana do zwrotu, została zagospodarowana jako część infrastruktury zrealizowanych przez [...] obiektów będących realizacją celu wywłaszczenia. Potwierdzają to oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2018 r., z których wynika, że wnioskowany do zwrotu teren położony jest niemal w całości w ogrodzeniu terenu użytkowanego przez P., a niewielka część nieruchomości, znajdująca się poza ogrodzeniem obiektów P., zagospodarowana jest pod wjazd na nieruchomość, część chodnika i niewielki teren zielony. Natomiast z rysunku mapy zasadniczej wynika, że w obszarze zawnioskowanym do zwrotu zlokalizowano podziemne sieci infrastruktury technicznej w postaci linii energetycznej oraz kanalizacji deszczowej i sanitarnej.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że inwestycja w postaci budowy budynku motelu, stacji obsługi, kotłowni, pralni, budynku administracji wraz z infrastrukturą techniczną, utwardzeniem terenu, drogami i ogrodzeniem została zrealizowana przez [...] w 1969 r. Powyższa inwestycja realizowana była na dawnej działce nr [...], w której obszar wchodzi aktualna działka ewidencyjna nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że w kolejnych latach zespół obiektów wybudowany przez użytkownika działki był rozbudowywany i uzupełniany.
Oczywiste jest, że tereny zajęte pod jakąkolwiek inwestycję budowalną nie muszą i nie mogą być w całości zajęte pod same obiekty budowalne. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone i rekreacyjne, drogi dojazdowe, chodniki czy też strefy ochronne, oddzielające w szczególności budynki i inne obiekty od ulic, czy też poszczególne obiekty od siebie.
Również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym.
Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego zostały wyjaśnione. W związku z tym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez nie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.