Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3252/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 383/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr SKO.I/40/3008/2013/dr, w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zarejestrowania pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że nie podlega ona wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

Decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r., nr KM5503010401/09, Starosta [...], na wniosek A. A. i B. A., dokonał rejestracji pojazdu marki [...] [...], jednocześnie wydając dowód rejestracyjny (seria i numer [...]), tablice rejestracyjne o numerze [...] oraz znak legalizacyjny o numerze [...]. Rejestracja dokonana została na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów w postaci: faktury VAT z dnia 20 listopada 2009 r. o nr [...] wystawionej przez C. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w X., kserokopii zaświadczenia z dnia 19 czerwca 2007 r., o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy C. C., niemieckiego dowodu rejestracyjnego samochodu wraz z tłumaczeniem, niemieckiej karty pojazdu wraz z tłumaczeniem; dokumentu potwierdzającego zapłatę akcyzy, wydanego przez Urząd Celny w Y. Oddział Celny w Z. z dnia 19 listopada 2009 r., certyfikatu EPI nr [...], potwierdzającego gwarancję zapewnienia sieci, zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu w dniu 20 listopada 2009 r., wystawionego przez Okręgową Stację Kontroli Pojazdów w Z. oraz oświadczenia C. C. o sprowadzeniu pojazdu na lawecie w związku z brakiem tablic.

W dniu 14 września 2012 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach działając w trybie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a. wniósł sprzeciw od decyzji Starosty [...] z dnia 8 grudnia 2009 r. o rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator wskazał, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zakwestionowaną decyzją o rejestracji przedmiotowego pojazdu, albowiem w toku śledztwa nadzorowanego przez Prokuraturę Okręgową w Gliwicach o sygn. akt V Ds. 129/10/S, stwierdzono, że dokumenty przedłożone do rejestracji w postaci dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu są fałszywe. Prokurator wskazał, że ustalenie to zostało dokonane na podstawie opinii biegłego z zakresu badań technicznych dokumentów, z dnia 22 kwietnia 2011 r., z której wynikało, że fałszerstwo nastąpiło przez podrobienie. Prokurator podniósł, że podrobienie dokumentów służących rejestracji pojazdu jest niewątpliwe i nosi cechy oczywistości oraz, że zachodzi konieczność zapobieżenia poważnej szkodzie w interesie społecznym, jaką może przynieść utrzymanie w mocy rejestracji samochodu, dokonanej na podstawie podrobionych dokumentów, co uzasadniało w jego przekonaniu zastosowanie przepisu art. 145 § 2 k.p.a. Ponadto Prokurator wskazał, że posłużenie się powyższymi dokumentami, jako podrobionymi, jest przedmiotem zarzutu popełnienia przestępstwa m. in. z art. 270 § 1 k.k., przedstawionego osobie zbywającej pojazd na rzecz A. A. i B. A.. Do sprzeciwu Prokurator nie załączył żadnych dokumentów.

Postanowieniem z dnia 19 września 2012 r., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu, z dnia 8 grudnia 2009 r., w sprawie rejestracji samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Decyzją z dnia 1 października 2012 r., Starosta [...] uchylił decyzję własną z dnia 8 grudnia 2009 r. o rejestracji przedmiotowego samochodu osobowego oraz wezwał A. A. i B. A. do zwrotu dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych i karty pojazdu. Jako podstawę rozstrzygnięcia, organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art 72 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.).

Na skutek odwołania wniesionego przez A. A. i B. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium dostrzegło, że postępowanie zostało wznowione pomimo tego, iż organ nie dysponował orzeczeniem stwierdzającym sfałszowanie dokumentów, a twierdzenie o oczywistości fałszerstwa oparte zostało tylko na sprzeciwie prokuratora, gdyż opinia biegłego, na którą organ się powołał nie została załączona do akt. W aktach brak też było oryginałów dokumentów, które zostały sfałszowane. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, trudno było przyjąć oczywistość fałszerstwa dokumentów. Kolegium wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji nie wykazał w decyzji, aby wznowienie było niezbędne w celu uniknięcia poważnej szkody tj. aby wystąpiła przesłanka z art. 145 § 2 k.p.a. i tym samym decyzja nie spełniła wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyło też, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do tego, czy postępowanie prowadzone przez prokuraturę przeciwko zbywcy pojazdu, zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Jako wadliwe i bezpodstawne organ odwoławczy uznał również rozstrzyganie decyzją o obowiązku zwrotu dowodu rejestracyjnego, tablic i karty pojazdu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 7 maja 2013 r., Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 8 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że prowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w Katowicach postępowanie przygotowawcze, dotyczące sfałszowanych dowodów rejestracyjnych, w tym dowodu będącego podstawą niniejszego postępowania, prowadzone pod sygnaturami: [...] i [...], jest nadal kontynuowane. W konsekwencji, zdaniem organu, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 2 k.p.a. Organ podniósł, że stwierdzenie sfałszowania dokumentów nastąpiło dopiero w toku prowadzonego śledztwa, w oparciu o opinię biegłego z 22 kwietnia 2011 r. Z tego też powodu zbędne było w ocenie organu, badanie szkodliwości dla interesu społecznego, gdyż na takim etapie postępowania, brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji, w sprawie rejestracji pojazdu.

Organ zauważył, że z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze w sprawie sfałszowanych dowodów rejestracyjnych, strony powinny wstrzymać się z dalszym zbyciem samochodu. Wskazał także, że w przypadku wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia, w przedmiocie sfałszowanych dokumentów stanowiących podstawę rejestracji, postępowanie wznowieniowe zostanie ponownie wszczęte.

W dniu 27 sierpnia 2013 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach skierował do Starosty [...] wniosek o dopuszczenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II K 1207/12, skazującego B. B. za przestępstwo podrobienia umowy kupna-sprzedaży z dnia 12 listopada 2009 r. (pkt 179 wyroku) samochodu osobowego o nr rej. [...], który to pojazd, C. C. miał zakupić za granicą. W przekonaniu Prokuratora, orzeczenie sądowe stanowiło okoliczność, która - jako podstawa wznowienia - mogła mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i art. 150 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 8 grudnia 2009 r., o zarejestrowaniu samochodu osobowego [...], nr rej. [...]. Następnie, w dniu 29 października 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję nr KM.5410.754.2013,na podstawie art.151§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145§1 pkt 1 k.p.a. oraz 72 ust.1 prawa o ruchu drogowym, którą uchylił decyzję własną z dnia 8 grudnia 2009r. Organ zaakcentował, że skuteczna rejestracja może być dokonana wyłącznie na podstawie prawdziwych dokumentów, a dokumenty, na których oparł się organ rejestrując samochód okazały się fałszywe, co wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. II K 1207/12.

A. A. i B. A. wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 29 października 2013 r. Odwołujący podnieśli, że nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji w sytuacji, gdy nie ponoszą winy za zaistniały stan rzeczy, a organ powinien mieć na względzie nie tylko interes społeczny, ale też indywidualny interes strony, która działała w dobrej wierze. Wskazali, że nie ma też niebezpieczeństwa wystąpienia poważnej szkody dla interesu społecznego.

Prokurator Okręgowy w Gliwicach pismem z dnia 19 listopada 2013 r., zgłosił swój udział we wznowionym postępowaniu, a w odwołaniu od decyzji z dnia 29 października 2013 r. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, przez organ pierwszej instancji, że będący dowodem w sprawie, wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia 27 lutego 2013 r. przeciwko B. B., stwierdza podrobienie dokumentów w postaci dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu, gdy w odniesieniu do samochodu [...], B. B. została jedynie skazana za popełnienie występku podrobienia umowy kupna-sprzedaży tego pojazdu z dnia 12 listopada 2009 r.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr SKO.I/40/3008/2013/dr Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. SKO podniosło, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie, sprzeczne ze sobą decyzje Starosty [...], tj. decyzja ostateczna z dnia 7 maja 2013 r. i będąca przedmiotem odwołania - decyzja z dnia 29 października 2013 r., które zostały wydane w tej samej sprawie, pomimo, że w czasie pomiędzy wydaniem kolejnych decyzji, nie nastąpiła zmiana w stanie faktycznym sprawy. Tożsamość sprawy, w ocenie organu oznacza również zachowanie ciągłości regulacji prawnej w zakresie praw i obowiązków strony postępowania. Kolegium uznało, że taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na skutek ponownego wydania decyzji w przedmiocie rejestracji samochodu, po wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 7 maja 2013 r. Kolegium uznało, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiot sprawy, jej zakres podmiotowy, a także stan faktyczny i prawny były tożsame z tym, w którym wydana została decyzja z 7 maja 2013 r. Zdaniem organu o zmianie stanu faktycznego nie przesądził również fakt otrzymania przez organ, wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II K 1207/12, stwierdzającego podrobienie przez Panią B. B. umowy kupna-sprzedaży samochodu.

Jak zauważyło Kolegium, wyrok Sądu uzyskał bowiem klauzulę wykonalności z dniem 7 marca 2013 r., a więc w okresie sprzed daty wydania decyzji z 7 maja 2013 r. Oznaczało to w przekonaniu organu, że dowód ten istniał w rzeczywistości, choć nie był znany organowi pierwszej instancji. Na podstawie dokonanej oceny, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazując na art. 105 k.p.a. Kolegium stwierdziło bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na to, że w sprawie wydano już uprzednio, w dniu 7 maja 2013 r., decyzję ostateczną, rozstrzygającą sprawę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Prokurator Okręgowy w Gliwicach zarzucił powyższej decyzji obrazę przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., polegającą na uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy postępowanie Starosty nie stało się bezprzedmiotowe i wobec tego nie zachodziła podstawa do jego umorzenia. Prokurator wywodził, że porównanie zakresu obu postępowań wznowieniowych oraz wydanych w tych postępowaniach decyzji z dnia 7 maja 2013 r. i z dnia 29 października 2013 r., pozwala na jednoznaczną ocenę, że nie zachodzi ich tożsamość tego rodzaju, aby można przyjąć stan powagi rzeczy osądzonej. Prokurator wskazał, że Starosta jako podstawę prawną pierwszego wznowienia postępowania, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a. i w decyzji z dnia 7 maja 2013 r. przesądził ostatecznie jedynie brak podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., z tego powodu, że oczywiste jest fałszerstwo dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu.

Skarżący podniósł, że decyzja z dnia 29 października 2013 r., oparta natomiast została na innej podstawie prawnej i faktycznej, albowiem jako podstawę prawną tego postępowania, organ przyjął art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w zakresie faktu organ wskazał na ujawnienie prawomocnego wyroku, stwierdzającego fałszerstwo innego dowodu, aniżeli dotychczas brane pod uwagę przez organ dokumenty. Prokurator podkreślił, że wyrok, na który powołał się Starosta dotyczył sfałszowania umowy kupna-sprzedaży i nie obejmował dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu, których fałszerstwo nie zostało potwierdzone tym wyrokiem. Skutkiem błędnej oceny Starosty, było zatem przyjęcie przez niego wadliwej podstawy prawnej postanowienia o wznowieniu, bowiem powołując się na wyrok karny, powinien zamiast art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., przyjąć jako podstawę prawną - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prokurator dostrzegł, że umowa kupna samochodu nie była dowodem w postępowaniu o rejestrację samochodu, a jej fałszerstwo stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, gdyż podważa prawo własności C. C., który następnie zbył samochód Z i G. A..

Zgodnie zaś z art. 72 ust. 1 pkt 1 prawa o ruchu drogowym strona wnosząca o zarejestrowanie pojazdu jest zobowiązana samodzielnie wykazać swój tytuł prawny do pojazdu przez przedstawienie dowodu własności. Skoro C. C. nie był właścicielem samochodu, to nie był uprawniony do jego sprzedaży, a zatem Z i G. A. nie mogli go skutecznie kupić. W świetle powyższego Prokurator stwierdził, że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, że wyrok karny jako nowy dowód, który już istniał w dacie wydania decyzji z dnia 7 maja 2013 r., mógł stanowić podstawę do wszczęcia postępowania zakończonego tą właśnie decyzją, a nie postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że będąca przedmiotem oceny w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2014 r.,wydana we wznowionym postępowaniu, rozstrzygająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej Instancji i umorzeniu postępowania wszczętego w trybie wznowienia, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mleć Istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zdaniem Sądu meriti, organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w jej całokształcie. Ponadto, dokonana przez Kolegium ocena zamiast dotyczyć ponownego rozpoznania sprawy, sprowadzała się w istocie do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, w granicach dokonanej przez ten organ oceny, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a.

Sąd Wojewódzki rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dostrzegł, że ustalając kompetencję organu odwoławczego do uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie, powyższy przepis nie określa przesłanek podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w ocenie Sądu meriti przyjąć należało, że ograniczenie swobody organu odwoławczego, w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji, określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., związane jest z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji, uzasadniającym uchylenie jego decyzji oraz z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe.

Sąd meriti podkreślił, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji zaistnienia wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w danej sprawie, gwarantując w ten sposób poszanowanie zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaistnienie omawianej przesłanki wymaga jednak stwierdzenia identyczności obu spraw, która ma miejsce jedynie w przypadku tożsamości podmiotu i przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej identyczności stanu prawnego oraz faktycznego. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zaistnieje wtedy, gdy w sprawie pojawią się całkiem nowe okoliczności faktyczne, mające charakter prawotwórczy, tj. wpływające na załatwienie sprawy, odmienne od tych, które zostały ustalone i uwzględnione w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Ma to szczególne znaczenie w przypadku sprawy rozstrzyganej w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania, którego prowadzenie zależy właśnie od zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, wyczerpujących znamiona ustawowych przesłanek wznowienia.

Mając na uwadze przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można było zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że postępowanie wszczęte przed organem pierwszej instancji, w trybie wznowienia w sprawie rejestracji pojazdu, zakończonej ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r., należało umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że w sprawie tej rejestracji już wcześniej wznowione było postępowanie i zakończyło się ono wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 7 maja 2013 r.

W związku z tym, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, toczyło się w trybie wznowienia postępowania, Sąd I instancji wskazał, że wznowienie postępowania jest szczególną instytucją procesową, służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przy pomocy tego trybu można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną tylko w przypadku zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, których katalog został wyczerpująco określony w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.

Z uwagi na różnorodność i charakter przesłanek wznowienia, które mogą zaistnieć w różnym czasie, nie można w ocenie Sądu I instancji przyjąć, że istnieje niedopuszczalność ponownego wznowienia postępowania w każdej sytuacji, gdy już wcześniej wydana została decyzja w trybie wznowienia. Przepisy art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a., wskazują bowiem niezależne od innych, podstawy do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, iż każdy z przepisów może być źródłem odrębnego postępowania. Sąd meriti stwierdził, że powaga rzeczy osądzonej, co do sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania, zaistnieje wtedy, gdy podstawą ponownego wznowienia postępowania w danej sprawie, będą te same podstawy, które były już przedmiotem wcześniejszego postępowania wznowieniowego. Podkreślić jednak należy, że nie chodzi tu o samo wskazanie tej samej podstawy prawnej wznowienia, lecz o konkretne okoliczności faktyczne, mogące wyczerpywać znamiona przesłanki wznowienia, które były już wcześniej badane we wznowionym postępowaniu, w kontekście tych przesłanek i tworzyły stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia, podjętego we wznowionym postępowaniu.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Granice postępowania co do ustalenia podstaw wznowienia, wyznaczają art. 145 § 1, art. 145 a i art. 145 b k.p.a. Bez względu na to jaka podstawa wznowienia zostanie wskazana w postanowieniu, organ jako dysponent postępowania wszczętego z urzędu może i powinien badać wszystkie te przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których badanie z urzędu jest dopuszczalne.

Sąd meriti wskazał uwzględniając powyższe, że w niniejszej sprawie, postępowanie wznowione zostało w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r., wydaną w sprawie rejestracji pojazdu. Wszczęte zostało ono z urzędu postanowieniem z dnia 14 października 2013 r., w którym jako podstawę wznowienia wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z postanowienia tego oraz ustalonej na podstawie akt sprawy chronologii jednoznacznie wynika, że okolicznością faktyczną, która spowodowała wydanie postanowienia, było uzyskanie przez organ, w dniu 4 października 2013 r., wiedzy o istnieniu prawomocnego wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w Z., Wydział II Karny, z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II K 1207/12, w którym stwierdzono, że umowa sprzedaży zarejestrowanego samochodu na rzecz C. C., z dnia 12 listopada 2009 r., została podrobiona. W postanowieniu tym zaznaczono też, że wskazany wyrok stwierdza fałszywość dokumentów, na podstawie których dokonano rejestracji pojazdu, a stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, postanowienie o wznowieniu postępowania wywiera jedynie skutki procesowe, a ustalenia i ocena co do tego, czy w sprawie rzeczywiście wystąpiła okoliczność stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu tego postanowienia.

Sąd meriti wskazał, że stosownie do zakresu wznowienia, określonego we wskazanym postanowieniu, dostrzec trzeba, iż we wcześniejszym postępowaniu wznowieniowym organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 k.p.a., badał czy fałszywe były dokumenty przedłożone do rejestracji w postaci zagranicznej karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego. Zgodzić się zatem należy z tym, że ponowne badanie tych okoliczności tj. ustalenie fałszywości karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego, stosownie do art. 145 § 2 k.p.a., było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. W odniesieniu do tych odwodów kwestia ich fałszywości została bowiem już rozpoznana decyzją z dnia 7 maja 2013 r. To oznaczało, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczącej karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego, ocenianej na podstawie art. 145 § 2 k.p.a., zaistniała powaga rzeczy osądzonej i w aktualnym postępowaniu, nie mogła podlegać badaniu.

Niemniej jednak Sąd meriti dostrzegł, że jakkolwiek organ wznowił po raz drugi postępowanie także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to jednak wznowienie to nastąpiło w związku z ujawnieniem innych okoliczności faktycznych, znajdujących potwierdzenie w wyroku karnym, który to stwierdza podrobienie umowy kupna- sprzedaży zarejestrowanego samochodu, na podstawie której samochód nabył C. C. Wyrok ten nie stwierdzał sfałszowania karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego. Dlatego za błędne i nieuprawnione uznać należało w ocenie Sądu I instancji, ustalenia organu pierwszej instancji, co do fałszywości tych dowodów.

Sąd meriti wskazał, że w zaskarżonej decyzji odwoławczej, Kolegium nie ustosunkowało się do tej oceny, choć dostrzegło, że powołany wyrok karny stwierdzał podrobienie umowy kupna-sprzedaży samochodu, niemniej jednak nieprawidłowo uznało, że stan faktyczny podlegający ocenie we wznowionym postępowaniu, jest taki sam, jak ten, na podstawie którego we wcześniejszym postępowaniu, w trybie wznowienia, wydano decyzję z dnia 7 maja 2013 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego to, że wyrok karny istniał przed wydaniem wcześniejszej decyzji (z dnia 7 maja 2013 r.) nie zmienia sytuacji, że dopiero na skutek uzyskania wiedzy o nim przez organ, wyszła na jaw nowa, istotna okoliczność faktyczna, istniejąca już w dniu rejestracji pojazdu, w postaci braku umowy skutecznie przenoszącej własność spornego samochodu na C. C., który to następnie zbył samochód na rzecz A. i B. A. Sąd meriti zauważył, że o ile karta pojazdu i dowód rejestracyjny, które były badane we wcześniejszym postępowaniu, stanowiły dowód w sprawie rejestracji pojazdu i ich ewentualne fałszerstwo, mogło być badane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to już stwierdzenie wskazywanym wyrokiem karnym na podrobienie umowy kupna-sprzedaży, nie mogło stanowić takiej przesłanki w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, że była ona przedłożona organowi przy rejestracji pojazdu, jako dowód mogący potwierdzić własność pojazdu.

Wyrok karny, a w szczególności wynikająca z niego okoliczność stwierdzenia podrobienia umowy, mogła być badana w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjścia na jaw nowej okoliczności faktycznej, w postaci sfałszowania umowy kupna samochodu, która to istniała już na dzień zarejestrowania samochodu, jako mogącej mieć istotne znaczenie dla ustalenia okoliczności, dotyczącej przedstawienia przez rejestrującego pojazd, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 prawa o ruchu drogowy, dowodu własności pojazdu. Reasumując rozważania, Sąd I instancji wskazał, że o ile sam fakt wydania wyroku, jako że został on wydany już po zarejestrowaniu pojazdu, nie może stanowić w sprawie rejestracji nowego dowodu, istniejącego na dzień wydania decyzji o rejestracji, to jednak, wynikający z niego fakt podrobienia umowy mógł być badany jako nowa okoliczność, gdyż zaistniał przed nabyciem samochodu przez podmioty dokonujące jego rejestracji, a zatem była to okoliczność istniejąca na dzień wydania decyzji o rejestracji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedmiot rozstrzygnięcia objęty decyzją z dnia 7 maja 2013 r. i przedmiot podlegający badaniu w niniejszym postępowaniu nie są tożsame, a ponowne wznowienie postępowania na odmiennej podstawie faktycznej, która powinna podlegać ocenie w kontekście innej przesłanki wznowienia jest dopuszczalne. Ustalenie z kolei we wszczętym postępowaniu, że w sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkować powinna w ocenie Sądu meriti, odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzeniem postępowania.

Stosownie do powyższego Sąd meriti stwierdził, że zaskarżoną decyzją Kolegium nieprawidłowo umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, że zaistniała okoliczność powagi rzeczy osądzonej, co w rezultacie skutkowało naruszeniem przez organ art.138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania Sądu meriti co do dalszego postepowania, sprowadzały się do zobowiązania organu odwoławczego do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym uwzględnienia wyroku karnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II K 1207/12 w zakresie zbadania zaistnienia przesłanek wznowienia, w tym podstawy z art.145§1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w zależności od dokonanej oceny organ zobowiązany jest następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art.151 k.p.a., mając przy tym na uwadze regulację art. 146§1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, opierając ją na przesłance, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku zart. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 138 k.p.a. i art. 151 k.p.a. polegającego na związaniu strony przeciwnej zaleceniami rażąco naruszającymi prawo poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 k.p.a., podczas gdy Kolegium działając jako organ II instancji i rozpoznając odwołanie od orzeczenia Burmistrza [...] z 29 października 2013 r., może wydać wyłącznie jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a.,
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1 k.p.a., polegającego na pominięciu okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, że Kolegium rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji z 20 października 2013 r. i weryfikując, zgodnie z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku, czy zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będzie zobligowane uchylić orzeczenie Starosty [...] w całości i umorzyć postępowanie pierwszo-instancyjne w całości z uwagi na upływ 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo omówiono zarzuty skargi kasacyjnej i wskazano m.in., że w niniejszej sprawie Sąd meriti we wskazaniach co do dalszego postępowania, zobligował Kolegium do wydania stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 k.p.a., czym bezspornie naruszył dyspozycję art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a.

SKO podniosło nadto, że po myśli art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że A. A., działając w imieniu własnym oraz z upoważnienia Pana B. A., pokwitował odbiór decyzji organu I instancji z 8 grudnia 2009 r.,nr KM.5503010401/09, o rejestracji pojazdu marki [...] w tym samym dniu, tj. 8 grudnia 2009 r. 5-letni termin na jej uchylenie, w związku z istnieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., upływał 8 grudnia 2014 r. Rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 29 października 2013 r. po wyroku uchylającym orzeczenie Kolegium z 24 kwietnia 2014 r. miałoby miejsce, w oparciu o stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie orzekania, po dniu 8 grudnia 2009 r. W związku z tym Kolegium wskazało, że zobligowane byłoby do uchylenia w całości zaskarżonego aktu administracyjnego Starosty [...] z 29 października 2013 r., uchylającego decyzję własną o rejestracji pojazdu i odmawiającą jego zarejestrowania oraz do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości, choć z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 kwietnia 2014 r. Wynik sprawy byłby zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, taki sam jak w zaskarżonym przez Prokuratora orzeczeniu Kolegium.

SKO wskazało, że regulacja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem sine qua non zastosowania omawianej normy prawnej, będącej podstawą uchylenia przez Sąd decyzji organu administracji publicznej, jest ustalenie, że stwierdzone naruszenia wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny. Zdaniem strony przeciwnej pominięcie przez Sąd w realiach pracy organu administracji publicznej (Kolegium) upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., implikującego konieczność wydania, przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa stanowi oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi Prokurator odnosząc się do zarzutów sprecyzowanych w skardze kasacyjnej podniósł, że nie jest uzasadniony zarzut w zakresie prawidłowości wskazania w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 153 p.p.s.a., które odnosi się do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego przepisu z art. 151 k.p.a. Wskazanie takie w żaden sposób nie narusza prawa, albowiem Sąd meriti zastrzegł, że organ stosowne rozstrzygnięcie podejmie na podstawie art. 151 k.p.a., jednak uczyni tak "W zależności od dokonanej oceny (...)", przez co wyraźnie Sąd meriti zrelatywizował zastosowanie tej procesowej reguły do poczynionych w sprawie ustaleń.

W ocenie Prokuratora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w żaden sposób nie ograniczył w swoich wskazaniach uprawnień Kolegium do zastosowania jednego z wymienionych w rozdziale 10 k.p.a. trybów załatwienia odwołania prokuratora, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że wykonanie przez organ drugiej instancji wskazania Sądu w zakresie zastosowania art. 151 k.p.a. doprowadzić musi do wydania decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po wtóre, Prokurator Okregowy w Gliwicach wskazał, że błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, jakoby w świetle art. 146 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji i tak doprowadzi do wydania przez organ drugiej instancji decyzji takiej samej, a to z powodu przedawnienia, które już znajduje zastosowanie do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem od doręczenia decyzji A. i B. A. upłynęło już 5 lat. Organ bowiem nie wziął po uwagę, że art. 151 § 2 k.p.a. nakazuje - w razie zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 146 k.p.a. - ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa ze wskazaniem powodu dla którego nie uchylił decyzji, a więc wynik sprawy po uchyleniu decyzji przez Sąd I instancji byłby - o ile uzasadnienie znajdzie zastosowanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - jednak inny, a nie taki sam.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W ocenie NSA skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do negatywnej oceny wskazań Sadu I instancji, co do dalszego postępowania.

Przechodząc zatem do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że zawarty w obu punktach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit., przy czym w pkt 1 w związku z art. 153 i 141 § 4 p.p.s.a. oraz 138 i 151 k.p.a., natomiast w pkt 2 w związku z art.145 § 1 pkt 5 i art 146 § 1 k.p.a. nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wymagał prawidłowego i precyzyjnego ustalenia okoliczności stanu faktycznego, bowiem tylko przy spełnieniu powyższego warunku sprawa mogła zostać prawidłowo rozstrzygnięta.

Zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu I instacji, w zakresie rozważań co do wypełnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, prowadzonego ponownie przez organ w trybie wznowieniowym. Słusznie zauważył przy tym Sąd meriti, że powaga rzeczy osądzonej we wznowionym postępowaniu, będzie miała miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie miałoby zostać podjęte na podstawie identycznego stanu faktycznego i w oparciu o tożsame okoliczności faktyczne, mające charakter prawotwórczy. Rozważania poczynione przez Sąd Wojewódzki w powyższych zakresach, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił.

Wobec powyższego stwierdzenia, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w kontekście możliwości wystąpienia kolejnej, dotąd nie rozpatrywanej przesłanki wznowienia postępowania, warunkowało w przedmiotowej sprawie, zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, rozstrzygnięcie sprawy. Należy bowiem pamiętać, że instytucja wznowienia postepowania stwarza możliwości prawne ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W instytucji wznowienia postępowania występuje wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zatem regulacja podstaw wznowienia (art.145§1, 145a§1,145b§1 k.p.a.) i przesłanek negatywnych (art.146 k.p.a.), ma znaczenie dla określenia podstaw skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie, dotyczącej rejestracji pojazdu, wznowionej już po raz kolejny, podkreślenia wymaga, że okoliczność zapadnięcia prawomocnego wyroku karnego w sprawie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II K 1207/12, mocą którego stwierdzono, że umowa sprzedaży przedmiotowego pojazdu na rzecz C. C. z dnia 12 listopada 2009 r., który następnie sprzedać miał przedmiotowy pojazd A. i B. A., została sfałszowana, słusznie przez Sąd meriti wskazana została jako nowa, nieznana dotąd organowi podstawa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że podstawą rozstrzygnięcia decyzji z dnia 7 maja 2013 r. były okoliczności, których w/w wyrok karny nie dotyczył. (sfałszowanie karty pojazdu i dowodu rejestracyjnego pojazdu). Umowa sprzedaży, która okazała się być fałszywym dowodem w sprawie rejestracji pojazdu, stanowiła istotną okoliczność faktyczną. Przestępstwo sfałszowania umowy, stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu karnego, miało tak związek jak i wpływ na wydanie decyzji w sprawie rejestracji pojazdu.

A zatem Sąd I instancji słusznie wskazał na brak zbadania przez organ znaczenia i wpływu ujawnienia prawomocnego wyroku karnego, dla zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją o rejestracji pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, że badanie to winno być przeprowadzone również w aspekcie przesłanki wznowieniowej, wskazanej w przepisie art.145§1 pkt 2 k.p.a. oraz w zależności od jego wyniku, przy poszanowaniu treści przepisu art.146 k.p.a.

Wracając zatem do zarzutów skargi, brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o nie i wobec powyższych rozważań, argumentów na przyjęcie tezy o błędności rozstrzygnięcia Sądu meriti. Sąd Wojewódzki prawidłowo uzależnił w swoich wskazaniach, co do dalszego postępowania, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od wszechstronnego zbadania konkretnych i wyszczególnionych okoliczności oraz ich prawidłowej oceny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.