Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3275/18

Uzasadnienie

I.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia z dnia 23 maja 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi podał, że organ konsekwentnie nie uznaje w/w propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną i odmawia przekazania wniesionego od niej odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), jak też rozpatrzenia go we własnym zakresie na podstawie art. 127 § 2 K.p.a., jeżeli uznaje, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem drugiej instancji właściwym do rozpoznania odwołania.

Wskazując na powyższe wniósł o uznanie przez Sąd, że propozycja zatrudnienia z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie i nakazanie mu podjęcia stosownych czynności procesowych w odniesieniu do wniesionego odwołania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone jego działania, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego.

W ocenie organu, złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. W konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że skoro na wskazaną propozycję zatrudnienia nie jest możliwe wniesienie skargi do sądu administracyjnego, to tym bardziej jest wykluczone zaskarżenie bezczynności organu w zakresie podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych dotyczących wywiedzionego od niej środka odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 27/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia powołał m.in. treść art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Podał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (decyzje administracyjne, określonego rodzaju postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zarzucana w skardze bezczynność organu polegająca na braku rozpoznania odwołania skarżącego od pisma zawierającego propozycję zatrudnienia, które – w jego ocenie – jest decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby, obejmująca też nieprzekazanie odwołania właściwemu organowi odwoławczemu. Konieczne jest zatem rozważenie, czy skierowane do skarżącego pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 23 maja 2017 r. jest decyzją administracyjną.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17, w którym wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS"), dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.

Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności:

1. 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),
2. 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,
3. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),
5. 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby.

Ponadto, zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Określenie nowych warunków zatrudnienia jest dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji, natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W świetle art. 170 ust. 3 p.w.KAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w w/w postanowieniu przyjął, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawiona funkcjonariuszowi na podstawie przepisów p.w.KAS propozycja nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy:

1. a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;
2. b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
3. c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
4. d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Analizowana w niniejszej sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy czym sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w świetle art. 5 pkt 2 P.p.s.a. W tym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że propozycja zatrudnienia funkcjonariusza na nowych warunkach nie jest żadnym z rozstrzygnięć, ani też innych aktów lub czynności z zakresu administracji, które zostały wyżej wymienione jako podlegające kognicji sądów administracyjnych, a zatem ani skarga od tej propozycji, ani też skarga na bezczynność organu w kwestii określonej w niniejszym postępowaniu, dotyczącej działań związanych z tą propozycją zatrudnienia, nie mogły podlegać kontroli przez Sąd. Nie ma również podstaw do zastosowania art. 3 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł I.F., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
2. 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, a skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
5. 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
6. a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
7. b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);
8. c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
9. d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
10. e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, iż istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej naruszenia określonych przepisów zmierza do wykazania, że przedstawiona I.F. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja z dnia 23 maja 2017 r. określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął w dniu 2 czerwca 2017 r., czyli w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy została ona przez niego przyjęta, czy też nie, został on pozbawiony statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Zakwalifikowanie przedmiotowej propozycji jako decyzji administracyjnej w przypadku wniesienia od niej przez stronę odwołania nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek podjęcia odpowiednich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a ich niewykonanie świadczy o bezczynności organu i jest objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dokonując analizy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w.KAS, prawidłowo stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Prawidłowo również przyjął, że nie stanowi ona aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS).

O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Propozycja dopiero wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez przedmiotową propozycję prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

W niniejszej sprawie, złożona I.F. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stwarzała mu możliwość kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała mu swobodę i od niego zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje złożonej mu propozycji powstały z mocy prawa dopiero wówczas, gdy ją przyjął w określonym terminie. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stał się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy.

Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że I.F. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia tej propozycji) jego dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

W przypadku, gdyby I.F. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 p.w.KAS nie złożył oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie zauważyć należy, iż przepisy p.w.KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust.

1. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 – nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 w składzie siedmiu sędziów jednoznacznie stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedstawiona I.F. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją, postanowieniem ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4 P.p.s.a., to do jego pisma, nazwanego "odwołaniem", nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, złożona I.F. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie uznał brak kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi I.F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia 23 maja 2017 r., gdyż propozycja ta nie jest decyzją administracyjną, a jej przyjęcie skutkowało przekształceniem z dniem w niej określonym stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, zaś spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W sprawie nie są zatem stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym wniesione przez I.F. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 K.p.a. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też na nierozpoznanie przez organ pierwszej instancji tego pisma skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt: I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżący kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniony do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu.

Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).