Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3277/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 maja 2018 r., IV SA/Gl 212/18 uwzględnił skargę Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie przekazania majątku Gimnazjum nr [...] im. S. w R. Szkole Podstawowej nr [...] im. P. w R. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta R. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.

90. Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 tej regulacji a contrario uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stosownie do treści art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Obok oznaczenia organu nadzoru, daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, osnowy zawierającej rozstrzygnięcie tego organu w stosunku do badanej uchwały lub zarządzenia i powołania podstawy prawnej, powinno ono zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i możliwości zaskarżenia oraz podpisy osób uczestniczących w podjęciu rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06). Postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym i przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Art. 91 ust. 3 u.s.g. określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Z kolei rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie prawa przez nie, to sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu.

W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że Rada Miasta R. wykroczyła poza ramy swoich kompetencji określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o finansach publicznych i podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, co stoi w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały podany został art. 12 ust. 2, 3 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. Nr 15, poz. 1870; dalej jako: "u.f.p.") oraz art. 129 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.).

Jak stanowi art. 11 ust. 1 Prawa oświatowego, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego są finansowane na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Sąd reprezentuje stanowisko, zgodnie z którym podstawowymi ustawami odrębnymi, o których mowa w tym przepisie, regulującymi kwestię finansowania zadań oświatowych są ustawa z o finansach publicznych i ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453). Zgodnie z art. 9 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i zakłady budżetowe. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych w tym zasady tworzenia, likwidowania, przekształcania a także działania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc tych form, w jakich mogą działać szkoły, przedszkola, placówki oświatowe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego.

Powołana ostatnio ustawa przyznała radzie gminy prawo tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidowania jednostek i zakładów budżetowych (art. 12 ust. 1). Wojewoda Śląski wskazuje, że wobec obowiązującego uregulowania prawnego o charakterze lex specialis, zawartego w art. 129 Przepisów wprowadzających, sięganie przez Miasto R. do ustawy o finansach publicznych stanowiło istotne naruszenie prawa.

Ustawą odrębną, o której mowa w art. 11 Prawa oświatowego, nie jest jednak ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Poza regulacjami decydującymi o formie sui generis likwidacji dotychczasowych gimnazjów, w Przepisach wprowadzających, brak jest zakazów czy nakazów odnośnie spraw z zakresu finansów publicznych. Wydanie uchwały określającej kwestie rozdysponowania mienia, rozdzielenia istniejących zobowiązań majątkowych czy wierzytelności jednostki budżetowej wymaga natomiast wyraźnej normy kompetencyjnej dla organu gminy. W rozstrzygnięciu nadzorczym, poza zakwestionowaniem doboru podstawy prawnej przez Miasto R., brak jest innych rozważań na ten temat.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru dokonał uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednakże odpowiedź na skargę nie jest pismem sporządzanym w toku postępowania i jego treść nie może stanowić uzupełnienia braków rozstrzygnięcia. Wskazano tam, że "ustawodawca uznał pierwszeństwo stosowania ustaw odrębnych – a taką niewątpliwie w rozstrzyganym przypadku są Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe. Na podstawie jej przepisów, a nie przepisów ogólnych, należy doprowadzić do zakończenia organizacyjnego gimnazjów. Wymaga to podjęcia odpowiednich czynności przez dyrektorów szkół oraz służby finansowe zmierzających do doprowadzenia finansowo-materialno-kadrowego zespolenia struktury gimnazjum ze szkołą podstawową, jednak potrzebne do tego dodatkowe oświadczenie woli jakiegokolwiek organu".

Sąd zgadza się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że art. 129 Przepisów wprowadzających stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 u.f.p. Jednakże inna forma organizacyjna zakończenia działalności działania gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w art. 12 u.f.p. Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie jest również dla organu nadzoru oczywiste. Dlatego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem, bo nie zawiera uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. Organ nadzoru nie wykazał, by zakwestionowany akt wydany został bez podstawy prawnej.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 91 ust. 3 u.s.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem i nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwoliłoby potraktować zakwestionowane działanie organu jednostki jako naruszające prawo w sposób istotny, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wydane było z powodu nieuzasadnionego stosowania przez Radę Miasta art. 12 u.f.p., a w konsekwencji tego jej działania bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa;
2. 2. art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe i art. 12 u.f.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na utożsamieniu instytucji prawnych "przekształcenia", "włączenia" i "zakończenia działalności" określonych w pierwszym przepisie z instytucjami prawnymi "łączenia" i "likwidacji" określonymi w przepisach u.f.p.;
3. 3. art. 12 ust. 2 i 5 u.f.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że mimo, że art. 129 Przepisów wprowadzających stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 u.f.p., to jednak inna forma organizacyjna zakończenia działalności działania gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w art. 12 u.f.p. Podczas, gdy w ocenie organu nadzoru przeprowadzona z mocy prawa na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe reorganizacja szkoły, wyłącza możliwość stosowania art. 12 u.f.p.;
4. 4. art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z § 14 ust. 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz art. 100 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasądzona od Wojewody Śląskiego kwota 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, wypełnia przesłankę niezbędności kosztów do celowego dochodzenia praw; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 5. art. 141 § 4 w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wyroku w zakresie zasądzonych kosztów postępowania sądowego – to jest brak należytego wyjaśnienia zastosowanej normy prawnej art. 200 ustawy;
6. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie – oprócz art. 148 p.p.s.a. – wyraźnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz braku ich należytego wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, co było zasadniczym powodem uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sąd. Powołanie się jedynie na art. 148 p.p.s.a. bez odwołania się do poszczególnych przepisów prawa materialnego, nie pozwala stwierdzić, czy przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia były zarzuty formalne – zarzut niewłaściwego uzasadnienia aktu nadzoru, czy też zarzuty merytoryczne. Zwłaszcza, że w rozważaniach prawnych dotyczących merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, twierdzenia Sądu nie były konsekwentne, konkretne i jednoznaczne.

Zarzutem stawianym przez Sąd I instancji był brak takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby zakwestionować działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. Organ nadzoru nie wykazał, by zakwestionowany akt wydany został bez podstawy prawnej. Z tym zarzutem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Powodem zakwestionowania przez Wojewodę uchwały było podjęcie jej w wyniku błędnej interpretacji przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe oraz ustawy o finansach publicznych. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego dotychczasowe Gimnazjum nie ulega likwidacji, ani też łączeniu w trybie przepisów u.f.p. Na skutek zmian ustroju szkolnego następuje reorganizacja tej placówki – która nie skutkuje formalną zmianą jej bytu finansowego w rozumieniu art. 12 ust. 5 u.f.p. W związku z powyższym brak jest podstaw do działania w oparciu o art. 12 ust. 2, 3 i 5 u.f.p. i do podejmowania uchwały o przeznaczeniu mienia tego Gimnazjum i podejmowania w oparciu o te przepisy uchwały o przekazaniu mienia szkoły oraz o przejęciu jej zobowiązań i należności. Skoro zaś brak podstaw do stanowienia przez Radę w przedmiocie przekazania mienia oraz należności i zobowiązań szkoły w oparciu o ww. przepisy u.f.p., a jednocześnie brak możliwości takiego działania w oparciu o inne przepisy prawa, to należało stwierdzić w rozstrzygnięciu nadzorczym, że podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej.

Tego typu naruszenie natomiast stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP w związku (w tym akurat przypadku) z art. 12 ust. 2, 3 i 5 u.f.p. – który mimo, że nie mógł być zastosowany w tej sprawie, stał się podstawą prawną uchwały. Powszechnie zarówno w doktrynie prawa, jak i w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tego typu naruszenia prawa są traktowane jako naruszenia o charakterze istotnym. Niezrozumiałym jest więc, z jakiego powodu Sąd I instancji, podając w uzasadnieniu przykłady istotnych naruszeń prawa, obok takich uchybień jak: "naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał", nie wymienia również, działania organu bez podstawy prawnej – który to zarzut był głównym zarzutem stawianym uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Sąd I instancji pominął kwestię istotności naruszenia, którym jest działanie bez podstawy prawnej. Przesądził jedynie, że rozstrzygnięcie nadzorcze "nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny". W ocenie Sądu bowiem zakwestionowanie w rozstrzygnięciu "doboru podstawy prawnej przez Miasto", jest niewystarczające dla stwierdzenia istotnych naruszeń prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie wskazywało, które przepisy prawa i z jakiego powodu, zostały naruszone. Powodem ingerencji nadzorczej było nieuzasadnione stosowanie art. 12 u.f.p., a w konsekwencji działanie organu gminy bez podstawy prawnej. Tego typu naruszenie jest uznawane powszechnie za istotne naruszenia prawa. Zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym rozważania prawne są wynikiem dogłębnej analizy przepisów u.f.p. i Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe, a także zaistniałego stanu faktycznego. Zarzut zatem braku uzasadnienia prawnego, należy uznać za chybiony.

Odnosząc się natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, należy stwierdzić, że jest ono dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe i niejednoznaczne. W prowadzonych rozważaniach prawnych Sąd wysuwa sprzeczne ze sobą wnioski. A mianowicie w jednym z akapitów uzasadnienia stwierdził, że: "Ustawą odrębną, o której mowa w przywołanym wcześniej art. 11 ustawy Prawo oświatowe, nie jest jednak, wbrew twierdzeniu organu nadzoru ustawa Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.". Po czym w następnym fragmencie uzasadnienia Sąd stwierdził, że zgodził się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że "art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych".

Kolejną niekonsekwencją Sądu w przyjętym toku rozumowania są następujące twierdzenia: "Zauważyć trzeba, że poza regulacjami decydującymi o formie sui generis likwidacji dotychczasowych gimnazjów, w przepisach wprowadzających ustawę Prawo oświatowe, brak jest jakichkolwiek czy zakazów czy nakazów odnośnie spraw z zakresu finansów publicznych. Wydanie uchwały określającej kwestie rozdysponowania mienia, rozdzielenia istniejących zobowiązań majątkowych czy wierzytelności jednostki budżetowej wymaga natomiast wyraźnej normy kompetencyjnej dla organu gminy".

Nie jest jasne, czy według Sądu – przy obowiązującej w prawie administracyjnym zasadzie: "co nie jest nakazane i przewidziane ustawą jest niedozwolone" – wobec braku wyraźnej normy kompetencyjnej dla organu gminy – podjęcie zakwestionowanej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, czy też nie. Wnioskowanie Sądu jest o tyle nieczytelne, że w uzasadnieniu jednocześnie uznał, że inna forma organizacyjna zakończenia działalności działania gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w art. 12 u.f.p. Przy czym Sąd dodał w sposób niezrozumiały, że: "Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie jest również dla organu nadzoru oczywiste". Tymczasem, działanie jst w formie zakwestionowanej uchwały było dla organu nie "oczywiste", ale niedopuszczalne.

Organ nadzoru uznał bowiem, że unormowania ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 u.f.p. Ustawa ta wprowadza bowiem specyficzne rozwiązania prawne, odbiegające od rozwiązań standardowych, przewidzianych w dotychczasowych przepisach oświatowych. Przykładem tego są choćby regulacje upoważniające do podejmowania uchwał w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, które jednocześnie stanowią akty założycielskie szkół. Przepisy tej ustawy w sposób szczególny w stosunku do ogólnych regulacji prawnych, normują również kwestie reorganizacji istniejących szkół – funkcjonujących jako jednostki budżetowe. To pozwala stwierdzić, że ustawę Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, należy traktować jako lex specialis wobec innych ustaw. Jako taka – ustawa ta – będzie zatem korzystała z przymiotu pierwszeństwa przed regulacjami przepisów ogólnych.

Założeniem reformy oświatowej było doprowadzenie do zakończenia działalności gimnazjów i ich bytów organizacyjnych. Stosownie do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe można było tego dokonać w różny sposób. W regulacji tej ustawy zawarto takie pojęcia jak: "przekształcenie", "włączenie" i "zakończenie działalności". Niewątpliwie wszystkie te pojęcia wiążą się lub prowadzą do faktycznego zakończenia bytu prawnego i organizacyjnego szkoły – gimnazjum. Nie są one jednak tożsame z instytucjami określonymi art. 12 u.f.p. Nie ma tu klasycznej likwidacji czy łączenia jednostek budżetowych, o której mowa w u.f.p. I tak np.: zgodnie z brzmieniem art. 127 tej ustawy: "Z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum. (...) Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności".

Przepis ten dowodzi, że mimo pewnego przeobrażenia organizacyjnego nie doszło do ostatecznego zakończenia bytu organizacyjnego jednostki. W ramach szkół podstawowych nadal będą funkcjonować klasy dotychczasowego gimnazjum. Nie można więc stosować w takich przypadkach przepisów u.f.p., które mogą mieć zastosowanie jedynie przy konkretnie zaistniałych, czy zrealizowanych (a więc dokonanych) czynnościach prawnych takich jak połączenie czy likwidacja jednostki budżetowej. Tu nie ma ostatecznego zakończenia działalności szkoły, bo proces ten jest rozłożony w czasie. Gdyby Miasto R. było przekonane o słuszności swego stanowiska i było w nim konsekwentne – to podjęłoby również akty o likwidacji czy łączeniu jednostek. Nie uczyniło jednak tego, bo brak podstawy prawnej do takiego działania – art. 12 u.f.p. nie mógł bowiem znaleźć zastosowania i Miasto było tego świadome.

Przepisy art. 12 u.f.p., a właściwie ich zastosowanie, jest wyrazem swobodnego decydowania organu o losie danej jednostki budżetowej. To od woli organu jednostki samorządu terytorialnego zależy, czy dana jednostka zostanie utworzona, połączona z inną czy zlikwidowana. Wskazuje na to już sama konstrukcja art. 12 ust. 1 u.f.p., w którym mowa o tym, że jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w takim wypadku (w wypadku samodzielnego decydowania organu) organ może działać w trybie art. 12 u.f.p. W przypadku zatem zakończenia bytu prawnego jednostki budżetowej z mocy prawa art. 12 u.f.p. nie będzie miał zastosowania. Brak bowiem ku temu podstaw prawnych. W tej sprawie byt jednostki budżetowej został przesądzony przez ustawodawcę. Z mocy prawa byt ten miał zostać zakończony. Swoboda decyzji organu samorządowego sprowadzała się jedynie do wyboru metody zakończenia tego bytu.

Tym samym procedowanie w tym zakresie w trybie art. 12 u.f.p. jest niedopuszczalne. Stosownie do treści art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe dotychczasowe gimnazjum można włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe. Ustawodawca formułując procedury włączania gimnazjów do szkół podstawowych, przesądził automatycznie o mieniu gimnazjum, nie pozostawiając pola manewru żadnemu organowi, aby ten rozstrzygał (dowolnie) o przekazaniu bądź nie mienia tego gimnazjum lub o jego należnościach i zobowiązaniach. Żaden organ w trybie przepisów o reformie oświaty nie może rozstrzygać, które mienie gimnazjum trafi do szkoły podstawowej, do której jest włączane, a które nie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza jedynie zakończenie jego działalności.

Niezależnie od tego należy zarzucić wyrokowi Sądu I instancji nieprawidłowości w dokonywaniu ustaleń w zakresie orzeczenia o wysokości kosztów postępowania sądowego. Po pierwsze, uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie spełnia wymogów określanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd, w punkcie 2 sentencji wyroku zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w uzasadnieniu wyroku natomiast stwierdził jedynie, że "W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na mocy art. 148 P.p.s.a, a o kosztach orzeczono po myśli art. 200 tej ustawy".

Sąd nie odniósł się jednak do treści przywołanych przepisów. Nie dokonał żadnego wywodu w przedmiocie rozliczenia wysokości kosztów postępowania sądowego, nie wyjaśnił, w oparciu o jakie parametry dokonał wyliczeń tych kosztów na kwotę aż 780 zł. Brak tych informacji jest o tyle istotny, że wysokość 780 zł kosztów postępowania sądowego jest nieusprawiedliwiona z powodu znacznego zawyżenia i nie odpowiada regułom wynikającym z przepisów o kosztach postępowania. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego E. S. w punkcie 2 wniosła o obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zatem odwołała się do ogólnych norm prawnych obowiązujących w tym zakresie, jednak bez żadnego wyszczególnienia składników kwotowych wynagrodzenia pełnomocnika i kosztów ponoszonych przez stronę w postępowaniu sądowym. Nie sposób więc domniemywać, że orzeczone koszty postępowania sądowego w wysokości 780 zł są wynikiem uwzględnienia konkretnego wniosku pełnomocnika strony skarżącej w tym zakresie. O ile można domyślić się, że jedną z kwot składających się na zasądzone przez Sąd koszty procesowe może być kwota 480 zł stanowiąca minimalną stawkę dla radców prawnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (§ 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych), to zupełnie nie jest wiadome, zapłatę jakich kosztów stanowi pozostała kwota – w wysokości 300 zł. Owszem z akt sprawy wynika, że strona skarżąca uiściła na rzecz WSA w Gliwicach kwotę 300 złotych tytułem wpisu sądowego.

Należy mieć jednak na uwadze brzmienie art. 100 u.s.g., zgodnie z którym Postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających (a więc ze spraw nadzorczych), jest wolne od opłat sądowych. Organ nadzoru zatem nie może ponosić negatywnych skutków nieświadomości skarżącej i być obciążony kwotą nienależnie uiszczoną przez pełnomocnika strony skarżącej.

Z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika, że w sprawie zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w § 15 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wymagających ustalenia opłaty w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. W sprawie odbyła się tylko jedna rozprawa, charakter sprawy nie wymagał przeprowadzenia żadnych czynności dla polubownego rozwiązania sporu, nie wymagał on też wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie – spór bowiem sprowadzał się jedynie do stosowania lub niezastosowania w sprawie przepisu art. 12 u.f.p. Sprawa nie była skomplikowana ani zawiła, nie wymagała długiego czasu do jej prowadzenia ani rozstrzygnięcia. Nakład pracy radcy prawnego w tej sprawie ograniczył się do wniesienia skargi i sporządzenia jednego krótkiego pisma procesowego.

W WSA w Gliwicach, zarejestrowano 5 spraw o podobnym charakterze, w których skarżąca reprezentowana była przez tego samego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame (sygn. akt. IV SA/G1 211/17, IV SA/G1 212/17 IV SA/G1 213/17, IV SA/G1 214/17, IV SA/G1 215/17). Tym samym udział profesjonalnego pełnomocnika ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej, sprawy, co w praktyce oznaczało zmianę numeru skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, numeru i nazwy kwestionowanej uchwały i danych dotyczących szkoły. Powyższe w żaden sposób nie uzasadnia zasądzenia pełnomocnikowi tak wysokiego wynagrodzenia.

Rozstrzygając w powielających się sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lutego 2018 r. (II SAB/Kr 207/17), odstępując od przyznania pełnomocnikowi skarżącej kosztów wynagrodzenia adwokackiego w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części.

Należy podkreślić, że art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w zakresie wysokości kosztów postępowania sądowego Sąd zatem powinien mieć na uwadze charakter sprawy, jej zawiłość, i przede wszystkim nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika.

Jeżeli sprawa nie wymaga od niego szczególnej wiedzy prawniczej, jak również wysiłku w podejmowanych czynnościach na rozprawie czy też poza rozprawą, to brak jest podstaw do zasądzenia tak wysokiego wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej. Zasądzona od Wojewody Śląskiego kwota 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego jest niewspółmiernie wysoka do nakładu pracy pełnomocnika Miasta R., a jako taka narusza obowiązujące przepisy ustalania wysokości kosztów procesowych. Z art. 200 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wysokość 780 zł zaprzecza jednak zasadzie niezbędności kosztów wyrażonej w tym przepisie.

Natomiast brak uzasadnienia wyroku w zakresie orzeczenia o kosztach postępowania nie pozwala na właściwą weryfikację wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie jego zgodności w tym zakresie z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 129 ust. 1 Przepisów wprowadzających dotychczasowe gimnazjum można: 1) przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe;

2) włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo oświatowe. Przy tym, rozpoczęcie działalności przez szkołę utworzoną zgodnie z ust. 1 może nastąpić z dniem 1 września 2017 r., z dniem 1 września 2018 r. albo z dniem 1 września 2019 r. (art. 129 ust. 2).

Ponadto (art. 129 ust. 3), dotychczasowe gimnazjum można przekształcić w: 1) trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, 2) czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym, 3) czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo oświatowe, 4) pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy – Prawo oświatowe, 5) branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy – Prawo oświatowe. Ale można również dotychczasowe gimnazjum włączyć do 1) trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;

1. 2) czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym;
2. 3) czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy – Prawo oświatowe;
3. 4) pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo oświatowe;
4. 5) branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy – Prawo oświatowe.

Z kolei, zgodnie z brzmieniem art. 127 ust. 1 - 3 Przepisów wprowadzających z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności. W latach szkolnych 2017/2018 i 2018/2019 do dotychczasowego gimnazjum, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przytoczone przepisy dalekie są od precyzji i budzą szereg uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych. Jedno wszak jest pewne. Bez względu na to, czy właściwy organ gminy skorzysta z przyznanej mu kompetencji "przekształcenia", czy też kompetencji "włączenia" w rezultacie podjęcia stosownej uchwały dochodzi do likwidacji dotychczasowego gimnazjum, tzn. faktycznego zakończenia bytu prawnego i organizacyjnego tej szkoły. Od tej daty, tj. od 1 września 2017 r. mamy do czynienia z gimnazjum jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, czego najlepszym dowodem jest fakt, że klasy dotychczasowego gimnazjum będą – co prawda – funkcjonować nadal, ale w ramach szkół podstawowych.

W tym stanie faktycznym i prawnym spór, czy dopuszczalne jest utożsamienie instytucji prawnych "przekształcenia", "włączenia" i "zakończenia działalności" określonych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe z instytucjami prawnymi "łączenia" i "likwidacji" określonymi w przepisach u.f.p. należy rozstrzygnąć na korzyść Rady Miasta R. Nie można podzielić w tej kwestii stanowiska Wojewody Śląskiego, że pojęcia te w żaden sposób nie są prawnie tożsame z pojęciami funkcjonującymi na gruncie art. 12 u.f.p., ponieważ w skutkach są one ze sobą na swój sposób zbieżne.

Dodatkowo należy podnieść, że ustawy kształtujące nowy ustrój szkolny, na które składa się ustawa z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy ustawa z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe nie definiują pojęcia "włączenia", ani tym bardziej "reorganizacji". Tym samym definicji tych należy szukać właśnie w przepisach u.f.p., gdzie w art. 12 jest mowa o kompetencjach do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 u.f.p. Jednakże inna forma organizacyjna zakończenia działalności gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w art. 12 tej ustawy. Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie powinno być dla organu nadzoru oczywiste. To na niej spoczywa obowiązek wdrożenia reformy oświatowej m.in. w zakresie likwidacji gimnazjów, a zatem musi ona być wyposażona w instrumenty, przy wykorzystaniu których będzie władna zapobiegnąć chaosowi w gospodarce finansowej szkół jako samorządowych jednostek lub zakładów budżetowych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem, ponieważ po pierwsze nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. Po drugie zaś, przyjęta przez stronę skarżącą wykładnia art. 12 u.f.p. znajduje uzasadnienie w regulacjach zawartych w art. 127 i 129 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe.

Również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw. Co prawda jest faktem, że Sąd I instancji nie wystarczająco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w kwestii, dlaczego przyznał wyższą niż minimalna kwotę tytułem kosztów postępowania sądowego należnych wygrywającej stronie, ale jest to uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy, a w dodatku taka ocena tego faktu znajduje uzasadnienie w aktach niniejszej sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Po pierwsze, nienależnie uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 300 zł tytułem opłaty od skargi został mu zwrócony na mocy zarządzenia z 28 lutego 2018 r. (s. 48 a. s.).

Zatem w momencie orzekania Sąd I instancji miał stosowną wiedzę w tej kwestii i – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – nie mógł zasądzić pomyłkowo na rzecz Miasta R. kwoty nienależnie uiszczonego wpisu od skargi tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej strony.

Po drugie, precedensowy charakter niniejszej sprawy, a także niekompletność, zawiłość i nieprecyzyjność przepisów ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe powoduje, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zostały spełnione przesłanki określone w § 15 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, pozwalające na ustalenie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony w wysokości przewyższającej stawkę minimalną.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 15 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.