Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 328/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 571/09 oddalił skargę J. Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu oświadczeń mieszkaniowych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Komendant Powiatowy Policji w P. postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r. nr (...), na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., zwrócił J. Ś. oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za 2009 rok, wobec braku możliwości ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie równoważnika, bowiem Komendant Powiatowy Policji w P. nie jest właściwy w sprawach dotyczących uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009 rok.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Komendant Powiatowy Policji w P. posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono jednak rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając równocześnie § 9 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, według którego właściwym organem do przyznania równoważnika był komendant powiatowy policji – w tym przypadku Komendant Powiatowy Policji w P.. J. Ś. wnioskiem z dnia 3 lutego 2009 r. zwrócił się o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009 rok dołączając oświadczenie mieszkaniowe na urzędowym formularzu, jednak organ uznał, że żaden przepis nie upoważnia go do rozpoznania złożonego wniosku, gdyż żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych.

Przepis art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania swej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.).

J. Ś. w zażaleniu na to postanowienie wniósł o jego uchylenie i wykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 288/07 poprzez wydanie decyzji o wypłaceniu mu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za 2009 rok.

W wyniku rozpoznania zażalenia Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z (...) marca 2009 r. podzielając argumentację organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego według stawek obowiązujących w 2009 roku z ustawowymi odsetkami od dnia, kiedy równoważnik winien być wypłacony, zasądzenie kosztów procesu, a także ukaranie najwyższą karą grzywny, jaką dysponuje WSA, za niewykonanie prawomocnego wyroku sądowego wydającego postanowienie Zastępcę Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. mł. insp. P. G.. W skardze, a także w kolejnych pismach procesowych, skarżący podniósł, że w 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał prawomocny wyrok w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, na podstawie którego Komenda Wojewódzka w P. wpłaciła na konto skarżącego 1.116 zł za lata 2006, 2007 i 2008, zatem tłumaczenie obecnie przez Komendanta Miejskiego i Komendanta Wojewódzkiego, że nie ma organu właściwego do podjęcia decyzji, nie jest prawdą, gdyż przeczą temu wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a od ubiegłego roku przepisy w tym zakresie się nie zmieniły.

Podstawą do wypłacenia równoważnika za remont lokalu był i jest prawomocny wyrok WSA, w którym stwierdzono, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przyznano skarżącemu na mocy decyzji administracyjnej, posiadającej walor ostateczności. W rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r. ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. i dlatego skarżący uważa, że nadal wiążącą jest decyzja przyznająca równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. "Zarządzenie" z 28 grudnia 2005 r. stanowi naruszenie art. 2, 32, 83 i 92 Konstytucji RP i art. 91 ust. 1 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 571/09 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że J. Ś. jest emerytem policyjnym. Ostateczną decyzją z dnia (...) czerwca 1998 r. nr (...) Komendant Rejonowy Policji P.-N. M., na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) i § 1 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), przyznał J. Ś. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem czterech norm zaludnienia. Ostateczną decyzją z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) r. Komendant Miejski Policji w P. zmienił ostateczną decyzję z (...) czerwca 1998 r. w ten sposób, że z dniem 1 stycznia 2004 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającej z czterech norm zaludnienia i z tym samym dniem ustalił wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikającą z trzech norm zaludnienia.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) Komendant Miejski Policji w P., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 91 i 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji z (...) czerwca 1998 r. oraz decyzji ją zmieniającej z dnia (...) maja 2004 r., a Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji w P. decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. (powinno być "2007 r.") nr (...), po rozpatrzeniu odwołania J. Ś., utrzymał w mocy decyzję z (...) grudnia 2006 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 288/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w P. z (...) stycznia 2006 r. (prawidłowa data: "(...) stycznia 2007") nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z (...) grudnia 2006 r. nr (...). Prawomocnym postanowieniem z dnia (...) listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 416/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie ze skargi J. Ś. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w P. za niewykonanie wyroku z 23 stycznia 2008 r.

Rozpoznając w tym stanie faktycznym skargę wniesioną przez J.Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia (...) maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swej właściwości z urzędu, a właściwość organów wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień. W postępowaniu inicjowanym na żądanie strony organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swej niewłaściwości winien zastosować art. 65-66 K.p.a.

Sąd wskazał, że w oparciu o delegację ustawową art. 91 ust. 2 ustawy o Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) przy czym w § 8 rozporządzenia postanowiono, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.). Określając organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wskazano organy, o których mowa w ust. 1, jako właściwe do orzekania w sprawach emerytów i rencistów policyjnych, przy czym według § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczyłby niniejszej sprawy, o właściwości miejscowej decydowało miejsce zamieszkania emeryta.

Tak więc przedstawione rozporządzenie wskazywało zarówno na uprawnienie policjanta emeryta i rencisty, a także wskazywało właściwość rzeczową jak i miejscową organów, które były kompetentne do rozstrzygania spraw w przedmiocie równoważnika. Taka sytuacja miała miejsce do dnia 31 grudnia 2005 r.

Kolejnym rozporządzeniem, korzystając z tej samej delegacji ustawowej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zmienił rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w ten sposób, że uchylił § 8 oraz § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, przy czym rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły, że zmiany te pozbawiły je uprawnień do wydawania przedmiotowych decyzji, a ich właściwość rzeczowa i miejscowa uregulowana jest wyłącznie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, argumentację tę należy podzielić, gdyż w każdym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika jego właściwość do orzekania.

Zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia art. 66 § 3 K.p.a. znajduje oparcie w doktrynie, gdzie również wyrażono pogląd o możliwości zastosowania instytucji zwrotu podania do przypadków, gdy wnoszący podanie żąda załatwienia sprawy nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego. Wskazuje to na konieczność zastosowania instytucji, o której mowa w art. 66 § 3 K.p.a., w sytuacji, gdy niewłaściwy w sprawie organ, do którego wniesiono podanie, nie jest w stanie dokonać ustalenia organu właściwego, ze względu na istniejące rozwiązania prawne.

Sąd stwierdził, że właściwości organu do rozstrzygania sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta, rencisty policyjnego bądź osoby uprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym policjancie bądź po zmarłym emerycie lub renciście, nie można ustalić na podstawie ustawy o Policji. W szczególności podstawą do ustalenia właściwości miejscowej i rzeczowej w niniejszej sprawie nie mógł być art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2. Organy te bowiem są właściwymi w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1). Podstawą ustalenia tej właściwości nie mógł być także art. 6a ust. 1 i ust. 2 pkt 1, bowiem wymienione tam sprawy nie są związane z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji (art. 6a ust. 1 in princ. w zw. z art. 1 ust. 1, 2 i 3). Właściwości organów właściwych do orzekania w niniejszej sprawie nie można także ustalić w oparciu o przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, bowiem żaden z organów przewidzianych w tej ustawie, ani przed dniem 1 stycznia 2006 r., ani począwszy od tego dnia, nie był i nie stał się właściwy rzeczowo i miejscowo do orzekania w takiej sprawie.

Zdaniem Sądu, u podstaw zmiany rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. legło to, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, § 8 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wykraczał poza ramy delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2, przewidując stosowanie przepisów tego rozporządzenia także do emerytów i rencistów policyjnych. Skoro rozporządzenie zmieniające uchylając § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., pozbawiło organy policyjne uprawnień do orzekania w przedmiocie równoważnika dla osób wymienionych w § 8 tego rozporządzenia w jego pierwotnym brzmieniu, to organy zasadnie zastosowały w niniejszej sprawie art. 66 § 3 K.p.a.

Sąd wskazał, że wprawdzie kontrolą Sądu w ramach niniejszego postępowania nie jest objęte uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ jednak argumenty w tej materii skarżący podniósł, Sąd wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, w których zakwestionowano zasadność wygaszania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych ze wskazaniem, że wygaśnięcie decyzji z powodu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek.

Sąd wskazał także na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r. K 7/04 (OTK-A 10/04/109) oraz z dnia 27 października 2008 r. U 4/08 (OTK-A 8/08/141). W świetle uzasadnienia wyroku TK - U 4/08, ustawa o Policji gwarantuje policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Ustawodawca zatem nie przyznaje tych uprawnień każdemu policjantowi, ale policjantowi w służbie stałej.

Nadto ustawa o Policji przyznaje policjantom sześć dalszych uprawnień mających na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, w tym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 91 ust.

1) i prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Wszystkie uprawnienia zawarte w rozdziale 8 ustawy o Policji służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, lecz również realizacji interesów ogólnospołecznych. Celem tych uprawnień jest zapewnienie dyspozycyjności funkcjonariuszy Policji i ułatwienie organom władzy publicznej przenoszenia ich z miejscowości do miejscowości (cz. III pkt 1 uzasadnienia wyroku TK - U 4/08). Zamieszczenie art. 91 i art. 92 w rozdziale 8 ustawy o Policji wskazuje jasno, że analizowane przepisy pozostają w ścisłym związku z art. 88, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale.

Art. 91 ust. 1 w brzmieniu pierwotnym, jak i każdoczesne brzmienie art. 91 ust. 1 po kolejnych nowelizacjach, nigdy nie pozwalało dekodować normy prawnej, przemawiającej za przyznaniem prawa do równoważnika za remont lokalu po przejściu na emeryturę bądź rentę policyjną, bądź dla osoby korzystającej z renty rodzinnej po policjancie. Wyłączną podstawą dla tego typu uprawnień był przepis § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Analiza art. 91 ust. 1 i 2, jak i innych uregulowań zawartych w ustawie o Policji wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w porozumieniu z Ministrem Finansów, przekroczył delegację ustawową przy wydaniu § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Także art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie pozwala na przyjęcie, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, skutkuje tym, że funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby.

W szczególności należy zauważyć, że gdyby do takich wniosków prowadziło odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, to nie wprowadzano by tego uprawnienia wprost w § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Przed wejściem w życie tego rozporządzenia, obowiązywał podobnie w treści normatywnej skonstruowany § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), a jeszcze wcześniej § 12 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76, poz. 708).

Ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, obowiązuje w polskim systemie prawnym od 26 maja 1994 r. i nigdy nie przywoływano jej przepisów jako podstawy prawnej wydawania rozporządzeń bądź zarządzeń w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w tym zwłaszcza w zakresie uprawnień emerytów, rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Żaden z organów działających w oparciu o tę ustawę, nie był ani też nie jest właściwy do orzekania o uprawnieniach emerytów, rencistów policyjnych bądź osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika określonego w art. 91 jest oczywisty na poziomie ustawowym. W uzasadnieniu wyroku U 4/08 Trybunał Konstytucyjny przekonująco i jasno opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Za takim rozumieniem przemawia zestawienie tego przepisu z art. 88 ust.

1. W art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie ma mowy - inaczej niż w art. 88 ust. 1 - o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, ale o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zd. 1 wskazuje, że art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Policji mieszkań pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Istotne znaczenie ma treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Gdyby ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miało obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8, to zamieszczanie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji byłoby zbędne, gdyż uprawnienie o którym mowa w art. 30, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. Z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wynika a contrario uprawnienie związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Z treści art. 92 ust. 2 nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (cz. III pkt 3 i 4 uzasadnienia wyroku TK U 4/08). Ta sama metoda wykładni prowadzi to analogicznego wniosku na tle art. 91 ust. 2.

Sąd wskazał także, iż ochrona praw słusznie nabytych nie ma charakteru bezwzględnego i może doznać ograniczeń w drodze ustawy. Ochroną praw słusznie nabytych w rozumieniu art. 2 Konstytucji objęte są tylko takie prawa, które miały należyte oparcie w ustawie. Uprawnienia, na które powołuje się skarżący, takiego oparcia w ustawie nigdy nie miały. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2, art. 83 ani art. 92 Konstytucji. Wbrew ocenie skarżącego, zaprezentowanej w sprawie IV SA/Po 288/07, podstawą do odebrania emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, nie musiała być zmiana art. 91, skoro przepis ten nigdy takiego uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym nie przyznawał.

Art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym, a takowe uprawnienie przyznano emerytom bądź rencistom policyjnym z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzając § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w niekonstytucyjnym ab initio rozporządzeniu, a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą, przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw. Natomiast bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii.

Skarżący przywołuje wyrok z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 288/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Jednakże wyrok ów rozstrzygał jedynie o zgodności z prawem decyzji z dnia (...) stycznia 2006 r. (prawidłowa data: "(...) stycznia 2007 r.") nr (...) Wielkopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w P., nie zaś o uprawnieniach J. Ś. do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na kolejne lata po wyroku, w szczególności na rok 2009. Sąd uchylił decyzję z (...) stycznia 2006 r. (prawidłowa data: "(...) stycznia 2007 r.") wskazując, że decyzja ta narusza prawo materialne i prawo procesowe, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji nie zamykało organom drogi do ponownego rozstrzygania o decyzji z (...) czerwca 1998 r. ówczesnego Komendanta Rejonowego Policji P.-N. M. i decyzji ją zmieniającej nr (...) z dnia (...) maja 2004 r. w trybie nadzwyczajnym.

Ponownie rozpoznając sprawę w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej może pogłębić argumentację merytoryczną zwłaszcza, że wyrok z 23 stycznia 2008 r. IV SA/Po 288/07, zapadł przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. Ś., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł:

1. - naruszenie prawa materialnego art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 23 stycznia 2008 r. IV SA/Po 288/07;
2. - art. 91 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej Dz. U. Nr 7, poz. 58 w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Policji dającego podstawę udzielenia wypłaty za remont lokalu mieszkalnego emerytowanemu policjantowi oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07.

Wskazując na te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie wniosków skarżącego w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok i następne.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej oraz zgłoszone w niej wnioski pełnomocnik podał, że w skardze z dnia 24 czerwca 2009 r. skarżący domagał się jedynie, by Sąd zobowiązał organ do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. Na podstawie tego wyroku Wydział Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej w P. wypłacił zaległy ekwiwalent za trzy lata z tytułu przysługującego mu ryczałtu za remont lokalu. Obecny wyrok zaskarżany przez skarżącego narusza zasadę prawomocności orzeczenia Sądu "(art. 170 ust. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)". Istotnym jest, jaka była intencja skarżącego, a nie jaka intencja jest Sądu. Wolą skarżącego było, by Sąd zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do respektowania prawomocnego wyroku oraz wypłaty świadczenia z tytułu remontu lokalu. Miast tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w czternastostronicowym uzasadnieniu stwierdził, że takowe uprawnienie emerytowanemu policjantowi nie przysługuje, opierając swoje wywody na mylnej interpretacji publikacji Tadeusza Wosia, J. Borkowskiego, P. Przybysza, którzy wskazują, że powyższe uprawnienie wygasło jako bezprzedmiotowe (art. 162 K.p.a.), gdyż wynikało ono z całokształtu nowego unormowania danej materii.

W tej części Sąd stwierdza, że w żadnej ustawie taki obowiązek Policji nie jest sformułowany, a obwieszczenie Marszałka Sejmu z 10 stycznia 2002 r., jako nie-ustawy, nie może w sposób odmienny regulować przepisów prawa rzeczowego. Powyższe obwieszczenie i zawarty w nim art. 91 jest jedynie ogłoszeniem o jednolitym tekście ustawy o Policji i nie narusza przepisów ustawy, ani Konstytucji RP. Jednoznacznie stwierdza, że uprawnienia emerytów i rencistów do ekwiwalentu za remont przysługują. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że "Ekwibilistyka Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprowadza się do interpretacji a contrario, iż jeżeli w ustawie nie ma zapisu "renciści, emeryci", a tylko Policji to znaczy ustawodawca miał na myśli czynnych policjantów, a przecież również zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie służby mundurowe mają te same uprawnienia wynikające z powyższego przepisu (art. 91 ustawy o Policji), za wyjątkiem emerytów i rencistów UOP (Dz. U. Nr 53, poz. 214)".

Niewątpliwie przyczyną tych wszystkich rozważań Sądu i autora skargi kasacyjnej jest niechlujstwo ustawodawcze, niespójność przepisów prawa, które w konsekwencji swej prowadzą do interpretacji, które w każdym momencie, mimo rozbieżności można by było uznać za trafne. Faktem pozostaje, że Komendant Wojewódzki w P. uznał w całości roszczenie skarżącego na podstawie pierwszego prawomocnego wyroku wypłacając ekwiwalent za okres trzech lat. Uprawnienia z tytułu powyższych świadczeń są prawem osobistym, niezbywalnym i jako takie, bez względu na rangę ich podstaw prawnych nie mogą być odwołane ani w jakiejkolwiek innej formie ograniczane, lecz zasługują w pełni na ochronę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Oznacza to, że prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna wskazywać przepis bądź przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie, określać jaką postać miało to naruszenie oraz zawierać uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie ze względu na to, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z tych powodów w art. 175 P.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca powierzył wykwalifikowanym pełnomocnikom.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zasadniczym zakresie nie odpowiada wymogom określonym w ustawie. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazując na przepis art. 170 P.p.s.a., któremu - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił Sąd pierwszej instancji przez nieuwzględnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 288/07. Zarzut ten jest błędnie postawiony, gdyż po pierwsze - art. 170 P.p.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem procesowym określającym zakres mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, po drugie zaś związanie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. dotyczy kwestii obowiązywania decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. przyznającej J. Ś. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a więc kwestii przedmiotowo odrębnej od rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem.

W prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził brak przesłanek do uznania, że na skutek uchylenia mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nastąpiło wygaśnięcie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., mocy wiążącej decyzji o przyznaniu równoważnika, tymczasem przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem była zasadność zwrotu J. Ś. postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia (...) marca 2009 r. nr (...) wniosku (oświadczenia mieszkaniowego) o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w 2009 roku.

Stwierdzić należy, że związanie prawomocnym wyrokiem oddziaływuje w pierwszej kolejności na zakończone postępowanie administracyjne, którego to orzeczenie dotyczy i wiąże organy administracji, a także sąd administracyjny, w przypadku ponownego orzekania w tej sprawie po uchyleniu lub stwierdzeniu przez sąd nieważności zaskarżonego aktu. Nie ulega wątpliwości, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia odnosi się także do innych postępowań w zakresie, w jakim rozważa się w nich kwestię prawną rozstrzygniętą prawomocnym orzeczeniem sądu.

Jednak przedmiotem zaskarżonego wyroku jest sprawa przedmiotowo odrębna od sprawy rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., dotyczy bowiem uregulowanej w art. 66 § 3 K.p.a. kwestii niewłaściwości organu do rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku oraz niemożności ustalenia organu właściwego. Zwrot podania w trybie przewidzianym w art. 66 § 3 K.p.a. następuje w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości do załatwienia sprawy przez organ, do którego wpłynął wniosek oraz brak możliwości ustalenia organu właściwego ze względu na istniejące uregulowania prawne. Na wydanie postanowienia o zwrocie J. Ś. wniosku (oświadczenia mieszkaniowego) o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w 2009 roku nie mogła mieć wpływu moc wiążąca prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 288/07.

Chociaż istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szeroko rozwinął wątek uprawnień emeryta i rencisty policyjnego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jednak trzeba stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku nie dotyczyło kwestii objętej mocą wiążącą prawomocnego wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. Czym innym jest bowiem kwestia obowiązywania decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik, przesądzona w prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., a czym innym zagadnienie właściwości organu do rozpatrzenia wniosku (oświadczenia mieszkaniowego) złożonego przez J. Ś. za 2009 rok, które było przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Tego zagadnienia prawomocny wyrok z dnia 23 stycznia 2008 r. nie przesądził, a zatem niezadowalające stronę rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonym wyroku, nie może być oceniane przez pryzmat związania prawomocnym orzeczeniem, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. jest chybiony.

Próba podważenia stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku mogłaby być ewentualnie podjęta poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania art. 66 § 3 K.p.a., ale nie przez odwołanie się do związania prawomocnym wyrokiem, który kwestii właściwości organu w ogóle nie poruszał.

Niezrozumiały jest drugi zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia "art. 91 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej DZ. u. nr 7, poz. 58 w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Policji (...) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07". Nie wyjaśnia go uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym w kontekście art. 91 ustawy o Policji autor skargi kasacyjnej wyraził jedynie negatywną ocenę ustawodawstwa akcentując niespójność stanowionych przepisów prawa oraz podkreślił niezbywalność i nieodwołalność uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Należy podkreślić, że stosownie do art. 176 P.p.s.a. uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem. Z treści uzasadnienia musi jasno wynikać procesowy zamiar i tok rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania, czy interpretowania treści sformułowanych ogólnikowo przez autora skargi kasacyjnej. Wadliwe skonstruowanie podstawy kasacyjnej oraz brak jej prawidłowego uzasadnienia nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny zasadności podniesionego zarzutu.

Całkowicie błędnie postawiony został wniosek skargi kasacyjnej: "uwzględnienie wniosków skarżącego w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za rok i następne". Zważyć należy, że z ustrojowej koncepcji sądów administracyjnych oraz wyznaczonych ustawowo ich kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także w art. 3 P.p.s.a. wynika, że zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do załatwienia; nie może zastępować organu administracji w tworzeniu, znoszeniu stosunku administracyjnoprawnego, bądź stwierdzaniu istnienia bądź nieistnienia takiego stosunku. Nie jest bowiem kolejną instancją merytoryczną; nie ma więc możliwości orzekania co do istoty sprawy. W ramach sprawowanej kontroli administracji publicznej sąd administracyjny może jedynie eliminować akty niezgodne z prawem. Dotyczy to tak sądu pierwszej instancji jak i sądu odwoławczego. Dopuszczenie w art. 176 P.p.s.a. wniosku o "zmianę orzeczenia" odnosi się do reformatoryjnych uprawnień orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego określonych w art. 188 P.p.s.a. Taka "zmiana orzeczenia" dotyczy jednak tylko zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Wprawdzie w razie jego uchylenia skutkować może kontrolą przez sąd odwoławczy objętych skargą aktów wydanych przez organy administracyjni publiczne; zawsze będzie to jednak kontrola o skutku kasacyjnym, a nie merytorycznym.

Z przedstawionych wywodów i ocen wynika, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest o tyle wadliwie skonstruowana, co i niezasadna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.