Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10 oddalił skargę kasacyjną R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 548/09 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił R.W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podał, że w toku postępowania ustalił, iż decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne żonie skarżącego na syna S.W. W ocenie organu, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 4 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, powyższe ustalenie stanowiło negatywną przesłankę do przyznania R.W. świadczenia pielęgnacyjnego. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 wskazanej ustawy, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie.
Na skutek złożonego przez stronę odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, wskazując na treść art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdziło, że w świetle ustaleń faktycznych, organ pierwszej instancji nie miał innej możliwości rozstrzygnięcia, jak tylko odmówienie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 548/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podał, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy jest niesporny. Istota sporu dotyczy wykładni stosowanego przez organy art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że w tym zakresie skarżący modyfikował swoje stanowisko. W odwołaniu podał, że organy powinny dokonać wykładni powołanego przepisu tak, aby odzwierciedlała (uwzględniała) ona indywidualną sytuację, w jakiej się on znajduje. Z kolei w skardze skarżący zarzucił niezgodność tego przepisu z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, Deklaracją Praw Dziecka ONZ oraz Konstytucją RP.
Sąd pierwszej instancji przedstawił stan prawny określający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowany w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przewiduje ona, że świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W art. 17 ust. 5 pkt 4 omawianej ustawy stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi, jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP wyjaśnił, że konstytucyjny zapis zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa nie może być odczytywany, jako obowiązek przyznawania przepisem prawa wszystkim dzieciom (ich rodzicom) tych samych uprawnień w ramach np. świadczeń rodzinnych lub świadczeń z pomocy społecznej. Świadczenia tego typu mogą być różnicowane zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Uzasadnione względy społeczne lub gospodarcze, albo jedne i drugie, mogą być podstawą różnicowania osób fizycznych z uwagi na np. cel świadczeń i możliwości Skarbu Państwa.
Podkreślił, że w związku z przekonaniem skarżącego, iż ze względów społecznych, w tym zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości, winien on otrzymać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, wskazać należy, iż Sąd Najwyższy oraz Trybunał Konstytucyjny stoją na stanowisku, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń, o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczeń.
Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną Państwo jest zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny. Jednym z przejawów tej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przejawem tej polityki są regulacje zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Inną rzeczą jest natomiast wysokość świadczeń oraz zakres ich przyznawania, który przez zainteresowane osoby może być postrzegany jako niewystarczający.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zarzuty dotyczące niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ze wskazanymi przez skarżącego przepisami Karty Praw Podstawowych, Powszechną Deklaracją Praw Człowieka oraz Deklaracją Praw Dziecka są niezasadne. Powołane normy są rodzajem dyrektyw, które powinny być uwzględniane przez państwa, którym pozostawiono jednak pewien margines swobody w ustalaniu np. progu egzystencji, odpowiadającego poziomowi konsumpcji w danych warunkach społeczno-ekonomicznych. Nie można bowiem określić jednolitego poziomu pomocy wszystkich państw, bez uwzględniania ich możliwości ekonomicznych i społecznych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, iż tylko w sytuacjach ściśle w nim wskazanych prawo do świadczeń pielęgnacyjnych nie przysługuje. Katalog przesłanek wyłączających prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, poprzez ich taksatywne określenie, jest zamknięty. Tym samym dokonywanie wykładni rozszerzającej tego przepisu jest niedopuszczalne. Ponadto podał, że wykładni przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady subsydiarności. Państwo ma za zadanie jedynie wspierać rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych, a nie ją zastępować. Ten cel w okolicznościach rozpatrywanej sprawy został zrealizowany w rodzinie skarżącego, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego drugiemu z rodziców.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.W. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania): art. 2, art. 9, art. 32, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP, art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka, art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na w/w podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równości. W ocenie skarżącego odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z małżonków, który znajduje się w identycznej sytuacji życiowej, co drugi, zmuszony do rezygnacji z pracy w celu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, stanowi istotne naruszenie zasady równości wobec prawa. Zarzucił także naruszenie zasady sprawiedliwości, fundamentalnych zasad gwarantowanych Konstytucją RP, tj. zasady opieki Państwa nad małżeństwem i rodziną (art. 16), prawa rodziny do szczególnej pomocy Państwa (art. 71 ust. 1). Zdaniem skarżącego, zasada subsydiarności nie uchyla obowiązku pomocy Państwa dla rodziny.
Skarżący zarzucił także błędną wykładnię dotyczącą mocy obowiązującej art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka i art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Wskazał, że zgodnie z art. 9 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, co wyklucza interpretację przepisów Konstytucji umniejszającej rolę prawa międzynarodowego.
W zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych podał, że powołany przepis uniemożliwia właściwe rozwiązanie problemu, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie uwzględnia on bowiem sytuacji, w której rodzina jest dotknięta niepełnosprawnością kilkorga dzieci. W takim przypadku wydaje się słuszne i logiczne, że sytuacja rodziny, w której niepełnosprawne jest tylko jedno dziecko, nie powinna być prawnie korzystniejsza od sytuacji rodziny z trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Rodzina dotknięta takim problemem powinna liczyć na adekwatną, a więc relatywnie większą opiekę ze strony władz publicznych. Z tego względu, w powyższym przypadku, powinna być zastosowana wykładnia funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zadziałałaby na rzecz dobra rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej przysługują: matce albo ojcu. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 tej ustawy stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli: osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie.
Wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało ograniczone. Prawo to nie przysługuje w przypadku, o którym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 4 cyt. ustawy. W sprawie jest niesporne, że w rodzinie R.W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane żonie skarżącego na syna S.W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyprowadzone w skardze kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie, poprzez pominięcie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, szeregu przepisów Konstytucji RP nie jest usprawiedliwione. Z art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym Państwem Prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nie można wyprowadzić wadliwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie reguluje bowiem zakresu uprawnień materialnoprawnych jednostki. Przepis art. 18 w związku z art. 71 Konstytucji RP, stanowiący o opiece Państwa nad rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem nie został naruszony w sytuacji, gdy jest niesporne, że rodzina skarżącego korzysta z pomocy Państwa. Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP z przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego żonie skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji RP w związku z naruszeniem art. 24 Karty Praw Podstawowych, Zasady 5 Deklaracji Praw Dziecka i art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Przepisy te nie dają podstaw do wyprowadzenia zakresu przyznania świadczeń rodzinnych. Granice przyznania jednostce świadczeń wyznaczają przepisy ustaw materialnoprawnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
R.W., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia 24 grudnia 2014 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 27 grudnia 2014 r., na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji podlegającej kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym był przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11 (Dz. U. z 2014 r., poz.1652) w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP.
W związku z powyższym autor skargi o wznowienie postępowania sądowego wniósł o zmianę lub uchylenie w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwzględnieniem wniesionej skargi kasacyjnej, zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za niniejsze i za poprzednie postępowania, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga o wznowienie postępowania sądowego spełnia ustawowe przesłanki jej dopuszczalności. Została oparta na podstawie wznowienia określonej w art. 272 § 1 p.p.s.a. i wniesiona w terminie określonym w art. 272 § 2 p.p.s.a.
R.W. żądając wznowienia postępowania sądowego powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Powołany przepis stanowił materialnoprawną podstawę oceny, jaka została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku objętym przedmiotową skargą o wznowienie postępowania sądowego.
Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP w dniu 26 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1652) i z tym dniem wszedł w życie. Skarga o wznowienie postępowania sądowego została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 27 grudnia 2014 r., a zatem w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec zaistnienia przesłanki z art. 272 § 1 p.p.s.a., a zatem wobec dopuszczalności wznowienia postępowania i zasadności skargi o wznowienie postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia określona we wskazanej wyżej normie, zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdzić należy, iż zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt IISA/Go 548/09 oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], zostały oparte o przepis art. art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559, 567 i 1443), w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 października 2011 r. Zarzut naruszenia powołanego przepisu w jego ówczesnym brzmieniu został podniesiony przez R.W. zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, jak i w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten był wskazywany jako podstawa materialnoprawna decyzji.
Niekonstytucyjność podstawy prawnej, w oparciu o którą wydał wyrok Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz w oparciu o którą zapadły decyzje organów obu instancji uzasadnia konieczność zmiany objętego skargą o wznowienie postępowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 166/10 oraz uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 548/09, jak też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...].
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 i art. 276 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 276 w zw. z art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., a ich wysokość określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).