Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 roku sygn. akt VIII SA/Wa 85/15 wydanym w sprawie ze skargi J. P. i S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku, wydaną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] (obecnie [...]) relacji J. - W. - S. położonej w gminie W. obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0909 ha. Po rozpoznaniu odwołania aktualnych właścicieli przedmiotowej działki - J. P. i S. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał tę decyzje w mocy. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi przewidziane w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz była zajęta pod drogę publiczną, zatem możliwe było wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się, organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów prawnych nieruchomości zgodnie z załączonym wykazem zmian gruntowych zajętych pod drogę powiatową nr [...] według stanu na dzień 10 września 2013 r., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 października 2013 r., z której wynika iż działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) wchodzi w skład drogi publicznej.
Jednocześnie organ wskazał, że z opinii uprawnionego geodety z dnia 4 października 2013 r. dotyczącej nieruchomości stanowiącej drogę powiatową nr [...] wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład tej drogi, zaś granice użytkowania drogi są określone przez linie upraw rolnych i przez rowy odwadniające wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...] (brak trwałych ogrodzeń wzdłuż drogi) i są one zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę ww. dokumenty, przyjąć należy, iż w sposób należyty ustalono stan zajętości nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji w sposób należyty wyjaśnił kwestię władania publicznego przedmiotową nieruchomością, powołując w tym zakresie oświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R., z którego wynika, że przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i w tym dniu, Zarząd Dróg w R. podejmował działania zmierzające do utrzymania w należytym stanie drogi nr [...] relacji J. - W. - S. i nieruchomości pod nią zajętych poprzez dokonywanie czynności faktycznych polegających m.in. na należytym utrzymaniu nawierzchni drogi, poboczy, rowów odwadniających, przepustów, a w okresie zimy na zimowym utrzymaniu drogi. W ocenie organu odwoławczego tego rodzaju zachowania dokumentują publiczne władanie nieruchomością dla celów drogi publicznej.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. P. i S. P., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia jedynie na oświadczeniu Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. z dnia 27 marca 2014 r., z pominięciem wyjaśnień i dowodów zawnioskowanych przez skarżących oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn, dla których odmówiono im wiarygodności.
Ponadto podnieśli też zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających polegający na stwierdzeniu nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w sytuacji gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. nie zostały spełnione łącznie przesłanki enumeratywnie wyliczone w tym przepisie, a mianowicie przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, ani nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżących postępowanie zostało przeprowadzone jednostronnie, bez uwzględnienia ich twierdzeń i wniosków dowodowych - m.in. przesłuchania ich w charakterze strony oraz przesłuchania poprzedniego właściciela nieruchomości.
Skarżący zwrócili również uwagę na to, że organy nie ustaliły, kiedy z działki [...] wydzielona została działka [...] oraz jaka faktycznie powierzchnia nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając skargę za zasadną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji było przeprowadzone wadliwie - naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnione wątpliwości budzi fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz przede wszystkim fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową działką.
Oznacza to, że okoliczność tę należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną. W ocenie Sądu organy, prowadząc postępowanie wyjaśniające tą kwestię, nie mogły poprzestać jedynie na znajdujących się w aktach sprawy mapie do celów prawnych oraz oświadczeniach Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R. z dnia 27 marca 2014 roku. Sąd wyjaśnił, że ww. mapa, jak to wynika z jej opisu, dotyczy regulacji stanu prawnego działki nr [...], a ponadto są w niej naniesione wykazy zmian gruntowych. Z dokumentu tego nie można w żaden sposób ustalić, czy przebieg drogi wrysowany w granice spornej nieruchomości odzwierciedla jej stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r., czy też stan obecny. Na podstawie tego dokumentu nie sposób zatem ustalić granic pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu I instancji oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R., podobnie jak ww. mapa, nie zawierają określenia ani granic pasa drogowego, ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 roku.
Zdaniem Sądu, w sytuacji, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone oświadczenia nie zostały potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę oświadczeniom. Sąd zwrócił też uwagę na to, że, pomimo szerokiego wachlarza środków dowodowych mogących znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jedynym dowodem, jaki został przedstawiony przez wnioskującą gminę w toku postępowania przed organem II instancji, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były ww. oświadczenia.
Sąd zaznaczył, że w sprawie pozbawienia właściciela jego własności nie można nie przeprowadzać niezbędnego postępowania dowodowego tylko dlatego, że uzyskanie odpowiednich dowodów jest trudne lub czasochłonne albo kosztowne. Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały właściwie udokumentowane wszystkie konieczne przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, wskutek czego Sąd błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, zarzucając organowi brak ustalenia stanu faktycznego działki nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku oraz nieprawidłową ocenę dowodów na władanie publicznoprawne; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę i władania publicznoprawnego, a tym samym do wydania skarżonej decyzji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest mapa do celów prawnych nieruchomości, zgodnie z załączonym wykazem zmian gruntowych, zajętych pod drogę powiatową nr [...], sporządzona przez biegłego geodetę wraz z opinią geodety wskazującą na niezmienny stan faktyczny co najmniej od dnia 31 grudnia 1998 roku; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez przyjęcie, że wskazane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; a także art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby podważać wiarygodność mapy do celów prawnych oraz dokumentów przedłożonych przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, poprzez jego błędną wykładnię. Jednakże, po pierwsze, z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi nałożonemu na sporządzającego skargę kasacyjną, nie wynika na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu i jaka według autorki skargi kasacyjnej wykładnia jest prawidłowa. Po wtóre podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jednak najważniejsze jest to, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważał wykładni prawa materialnego prezentowanej przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego i sądowego.
Sąd pierwszej instancji za niesporny przyjął fakt, że przedmiotowa droga została zaliczono do dróg publicznych a w dniu 31 grudnia 1998 r. była własnością osób fizycznych. Sąd zarzucił natomiast organom, że wątpliwości budzi fakt zajęcia spornej części nieruchomości pod tą drogę oraz fakt władania tą częścią nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego, bowiem okoliczności te nie wynikają z poczynionych przez organy ustaleń. Postępowanie dowodowe w tym zakresie Sąd uznał za przeprowadzone wadliwie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważania tego stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji wyjątkowo obszernie i szczegółowo przedstawił swoje stanowisko i argumentację na jego poparcie. Sąd kasacyjny w całości je podziela i przyjmuje je za własne. Nie budzi wątpliwości, że stosownie do treści przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wydanie decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jest to szczególnie istotne w sprawie, w której spór dotyczy przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego prawa własności nieruchomości od osób fizycznych, prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej. Zwłaszcza w sytuacji domagania się stwierdzenia przejęcia nieruchomości, po wieloletniej zwłoce w podjęciu przewidzianych ustawą działań przez organy władzy publicznej i w sytuacji, w której na mocy art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające, z dniem 31 grudnia 2005 r. wygasło uprawnienie do uzyskania odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości.
Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Ministrem, że potwierdzeniem zajętości pod drogę przedmiotowej nieruchomości jest mapa dla celów prawnych z załączonym wykazem zmian gruntowych zajętych pod drogę według stanu na dzień 10 września 2013 r. Z mapy tej nie wynika bowiem jaki był stan zajętości tej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister twierdzi, że stan zajętości wynika z opinii geodety M. B. sporządzonej 4 października 2013 r. Zgodzić należy się ze skarżącym Ministrem, że dokument ten stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to jest jednak obalane. W opinii tej geodeta uprawniony stwierdził, że granice użytkowania drogi są określone przez linie upraw rolnych i przez rowy odwadniające wzdłuż granicy drogi (działka [...]) z działkami [...] i [...] (brak trwałych ogrodzeń wzdłuż drogi) i są one zgodne ze stanem na dzień 31.12.1998 r. Z tej wyjątkowo lakonicznej opinii nie wynika jakie okoliczności świadczą za tym, że wydający tą opinię przyjął tożsamość zajętości gruntów pod drogę z dnia wydania opinii ze stanem sprzed kilkunastu lat.
Stanowisko geodety, jak to trafnie uznał Sąd wymaga przez niego wyjaśnienia, w szczególności w konfrontacji z odmiennym stanowiskiem J. P. i S. P., oraz jak się wydaje W. J. (właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1989 r.), których pomimo zgłaszanych żądań nawet nie przesłuchano.
We wskazanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy, wątpliwości budzi także fakt władania nieruchomością, jak twierdzi organ, zajętą pod drogę. Słusznie bowiem uznał Sąd, że oświadczenie Dyrektora PZDP J. C. z dnia 27 marca 2014 r. i umowy na zimowe odśnieżanie przedmiotowej drogi, nie przekonują do przyjęcia, że taki fakt władania miał miejsce. Przede wszystkim oświadczenie zostało złożone przez osobę zainteresowaną wynikiem sprawy. Zostało złożone po kilkunastu latach od dnia, z którego stan faktyczny ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z oświadczenia tego nie wynika nawet na czym składająca je opiera swoją wiedzę, na własnych obserwacjach, czy tylko na dokumentach, jeżeli tak to na jakich. Jeżeli na dokumentach, to należało je dołączyć do akt sprawy i ocenić. W zakresie władania przedmiotową nieruchomością, nieprzekonywujące są także umowy na odśnieżanie drogi.
Należy także zauważyć, że z doświadczenia w rozpoznawaniu spraw o przejęcie nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego wynika, że stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną i jej władanie, jeżeli takie były, mogą potwierdzić także inne dowody. Ich bardzo szeroki katalog przedstawił Sąd pierwszej instancji. Niesiegnięcie do tego szerokiego katalogu przez organy administracji publicznej i przez Powiat [...], prowadzi do powstania wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie dowodowe zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji zostało przeprowadzone wadliwie, w szczególności niedokładnie zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustalenia organów administracji w sprawie powodującej odjęcie prawa własności nieruchomości muszą być jednoznaczne, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym takie nie są, jak wykazał to Sąd pierwszej instancji budzą wątpliwości. To uprawniało Sąd pierwszej instancji do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W rezultacie nie można także Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 133 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.