Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 181/19, oddalił skargę Z.K. i L.K. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi do Strefy Aktywności Gospodarczej w [...] – Etap III – od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] " w ramach zadania pn. "Poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Gminy [...] poprzez budowę drogi w Strefie Aktywności Gospodarczej". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2015 r. Na podstawie ww. decyzji, z dniem [...] maja 2015 r. została przejęta z mocy prawa na własność Gminy [...] m.in. nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,1399 ha, powstała z podziału działki nr [...], której właścicielami byli Z.K. i L.K.

W związku z powyższym Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W jego ramach sporządzono kilka operatów szacunkowych. Pierwszy, z dnia [...] maja 2016 r., wyceniał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 145.400,00 zł. W trakcie dwóch rozpraw administracyjnych (w dniu [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r.) Z.K. i L.K. zakwestionowali wycenę nieruchomości. W sprawie został sporządzony kolejny operat szacunkowy (z dnia [...] grudnia 2016 r.), gdzie sporną nieruchomość wyceniono na 200.500,00 zł. W związku z tym, że Z.K. i L.K. podnieśli szereg zarzutów do operatu, sporządzony został kolejny, z dnia [...] lipca 2017 r., gdzie wartość nieruchomości ponownie wyceniono na 200 500,00 zł. W dniu 7 sierpnia 2017 r. Z.K. i L.K. przesłali do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wniosek celem wydania oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, w odpowiedzi na który zespół opiniujący stwierdził, że przedmiotowe opracowanie zostało wykonane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, nie jest obarczone błędami w zakresie formalno-prawnym, jak i błędami metodycznymi.

W następstwie powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 200.500,00 zł za nieruchomość o uregulowanym stanie prawnym położoną w [...], obejmującą działkę nr [...] o powierzchni 0,1399 ha, powstałą w wyniku podziału działki nr [...], nabytą z mocy prawa na własność przez Gminę [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz zobowiązał Gminę [...] do wypłacenia ww. odszkodowania na rzecz byłych właścicieli w wysokości 200 500,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r. jest zgodny z przepisami prawa, został sporządzony prawidłowo i tym samym daje podstawę do uznania, że określona wartość jest wartością rynkową prawa własności, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną, możliwą do uzyskania na rynku według stanu na dzień [...] marca 2015 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego tj. [...] listopada 2016 r. Wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego ustalająca wartość prawa własności ww. nieruchomości została przyjęta jako dowód w sprawie i stanowi podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z.K. i L.K. W następstwie jego rozpoznania Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając za prawidłowe zarówno ustalenia dokonane przez organ I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", a nadto stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb przedmiotowego postępowania jest zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie". Organ odwoławczy podał, że autorka operatu dokonując charakterystyki działki nr [...] wskazała, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] marca 2015 r. działka posiada kształt zbliżony do prostokąta o długości około 260 m i szerokości około 87 m. Teren działki jest płaski, niezabudowany, stanowiący tereny nieużytków rolnych, porośniętych trawą, zakrzaczone.

Z jednej strony działka graniczy z drogą krajową – DK 78, z drugiej strony działka przylega do drogi publicznej – ul. [...] (droga krajowa). Media tj. woda i prąd znajdowały się w zasięgu ul. [...]. Działka nr [...] została wydzielona ze wschodniej części działki nr [...]. Nad północno-wschodnią częścią działki nr [...] przebiegała napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia. Nieruchomość położona jest w strefie peryferyjnej miasta, na terenie zabudowy usługowej oraz rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Odległość od centrum administracyjno-handlowego miasta [...] wynosi około 3 km, odległość od stacji PKP około 1,5 km, działka na bezpośrednia dostęp od drogi krajowej, a jej odległość od dróg wojewódzkich nr [...] i [...] wynosi około 1,5 km. Sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowy usługowej oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny oznaczone symbolem 5 UC – tereny zabudowy usługowej oraz rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ocenie Wojewody [...] autorka operatu szacunkowego wszechstronnie uzasadniła wyrażone stanowisko, w szczególności jakie elementy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości miały wpływ na wycenę nieruchomości, a wyprowadzone wnioski pozostają w zgodności z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi wyceny przedmiotowej nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Wojewoda podkreślił, że kwestia doboru nieruchomości porównawczych oraz analiza rynku, stanowi część warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego i wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej, stąd w omawianym zakresie organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną ocenę biegłego, chyba że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyli Z.K. i L.K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. W pierwszej kolejności podkreślił, że w sprawie zostały sporządzone operaty szacunkowe przez biegłą rzeczoznawcę. Ostatni z nich, będący podstawą wydanych rozstrzygnięć został poddany szczegółowej analizie (pod względem formalnym) zarówno przez Starostę, jak i Wojewodę [...]. Wnioski z tych analiz są jednoznaczne. Operat jest spójny, logiczny, zawiera wszystkie elementy przewidziane prawem.

Sąd podał nadto, że metody szacowania oraz dobór nieruchomości został szczegółowo omówiony przez biegłą. Szczegółowo odniosła się ona do wszystkich aspektów wyceny. Powyższe zostało wykazane nie tylko oceną treści operatu przez organy administracji. Sąd I instancji podkreślił także, że skarżący wystąpili do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych celem wydania oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Organizacja rzeczoznawców majątkowych w swej odpowiedzi wyraźnie stwierdziła, że operat został wykonany zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, nie jest obarczony błędami w zakresie formalno-prawnym, jak i błędami metodycznymi.

Sąd I instancji w swej ocenie przychylił się zarówno do wniosków organów administracji jak i organizacji skupiającej rzeczoznawców majątkowych i stwierdził, że nie można przedmiotowemu operatowi postawić skutecznie ani formalnych, ani merytorycznych zarzutów. Sąd stwierdził nadto, że wycena w operacie dotyczyła nieruchomości oznaczonej numerem nr [...] o określonej powierzchni. Odwoływanie się przez skarżących do wyceny innej nieruchomości (o innej powierzchni) jest nieuzasadnione. Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał, odwołując się do treści operatu, że w przypadku działki nr [...] oraz działki, na wycenę której powołują się skarżący, zastosowano inną metodę doboru rynku nieruchomości, co zostało uzasadnione w operacie.

W ocenie Sądu I instancji podobnie wygląda sytuacja w przypadku kwestii uwzględnienia tego, że w [...] znajdują się instytucje publiczne (np. Komenda Powiatowa PSP), czy też określone zakłady przemysłowe. Zostało to uwzględnione w metodzie doboru nieruchomości porównawczych. Brak wymienienia niektórych z tych instytucji i przedsiębiorstw w operacie nie czyni go nieprawidłowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, 2, 3, art. 150 ust. 1 pkt. 1, ust. 2, art. 151 ust. 1, pkt. 1, 2 w związku z art. 4 pkt. 16 u.g.n. oraz z naruszeniem art. 21 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nie ustalenie rzeczywistej wartości rynkowej i słusznego odszkodowania za przejętą na własność Gminy [...], decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., położonej w [...] działki nr [...], o powierzchni 1399 m2, stanowiącej część działki nr [...], w oparciu o opracowany operat szacunkowy, który był przez skarżących merytorycznie kwestionowany w toku postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia ze szkodą dla słusznego i sprawiedliwego odszkodowania jakiego oczekują skarżący, że za identyczną, co do przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, część dawnej działki nr [...], działki nr [...], o powierzchni 636 m2, graniczącej z przedmiotową działką, ustalono odszkodowanie w kwocie po 264,46 zł za m2 w oparciu o inną metodę wyceny, prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., a więc wydaną na około dwa miesiące przed opracowaniem ostatecznego operatu w obecnej sprawie;
2. II. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, 2, 4, art. 80 K.p.a. przez formalistyczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z powołaniem się na opracowany w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego I.Ś. bez dostrzeżenia, że wskazany operat był przez skarżących kwestionowany z wnioskiem o opracowanie operatu przez innego rzeczoznawcę – co wynika z ich licznych pism, wyznaczanych co najmniej trzykrotnie rozpraw administracyjnych zaś autorka operatu dokonywała w nim zmian i wskazywała inne niż pierwotnie wartości nieruchomości co sprawia, że tak opracowany operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r. budzić może poważne wątpliwości co do jego rzetelności albowiem zaniżając wartość przedmiotowej nieruchomości z racji przyjętej metody wyceny, zależnej wyłącznie od rzeczoznawcy, naruszono słuszny interes skarżących co do uzyskania słusznego odszkodowania, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji z uwzględnieniem zwrotu kosztów wywołanych niniejszą skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podejmując ocenę zasadności zarzutów przywołanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy wyjść od nie budzącego zastrzeżeń wskazania, iż ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 K.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

Zestawienie powyższych regulacji K.p.a. i u.g.n wskazuje, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009r. sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż skarżący kwestionują wysokość odszkodowania ustalonego przez organy administracji w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r., zarzucając zaniżenie wartość szacowanej nieruchomości w następstwie przyjęcia określonej metody wyceny, innej niż ta, którą zastosowano podczas szacowania nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 636 m2, będącej przed jej wyodrębnieniem – podobnie jak działka szacowana w niniejszej sprawie – częścią dawnej działki nr [...]. Skarżący wskazali także, że zastosowana metoda wyceny działki nr [...] pozwoliła ustalić cenę m2 na kwotę 264,46 zł. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż skarżący podważają prawidłowość wyboru zastosowanej w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2017 r. metody wyceny nieruchomości.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane o elementach formalnych i materialnych opinii rzeczoznawcy majątkowego, metoda wyceny nieruchomości stanowi jeden z materialnych elementów wyceny, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Tym samym to autor operatu, a nie organ albo sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. (vide: G.Bieniek, St.Kalus, Z.Marmaj i E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, str. 531 – 535; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3367/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów K.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W takiej sytuacji autor skargi kasacyjnej wadliwie przywołuje jako naruszone przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, 2, 4, oraz art. 80 K.p.a., upatrując w nich wzorca kontrolnego dla oceny prawidłowości wyboru metody szacowania nieruchomości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego I.Ś. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia ww. przepisów K.p.a.

Na marginesie powyższych rozważań należy dostrzec, iż w sprawie opracowane zostały trzy operaty szacujące przedmiotową nieruchomość. Z czego dwa (z dnia [...] grudnia 2016 r. i [...] lipca 2017 r.) określiły zgodnie jej wartość rynkową na kwotę 200.500,00 zł. Dodatkowo operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r., na wniosek skarżących, podlegał ocenie prawidłowości jego sporządzenia w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie tej stwierdzono, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2017 r. został wykonany zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, nie jest obarczone błędami w zakresie formalno-prawnym, jak i błędami metodycznymi, a w konsekwencji może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w związku z decyzją [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. Tym samym należy skonstatować, iż w toku postępowania administracyjnego zostały wyczerpane możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania wiadomości specjalnych w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2017 r.

W tych okolicznościach należy zgodzić się z Sądem I instancji co do braku przesłanek do sporządzenia, na żądanie skarżących, kolejnego operatu szacunkowego wycenianej nieruchomości. O potrzebie dalszej weryfikacji operatu decyduje bowiem nie samo żądanie strony, lecz istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Te zaś, po wydaniu oceny w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., nie występowały. Ich źródłem nie mogła być w szczególności podnoszona przez skarżących wycena działki nr [...], skoro operat szacunkowy określający jej wartość nie był operatem szacunkowym działki nr [...] sporządzonym dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

Odnosząc się z kolei do zarzutów przywołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy dostrzec, iż autor kasacji zarzuca błędną wykładnię art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, 2, 3, art. 150 ust. 1 pkt. 1, ust. 2, art. 151 ust. 1, pkt. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt. 16 u.g.n. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż stawiając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię autor kasacji winien wykazać, że sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa może bowiem polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Autor kasacji stawiając powyższe zarzuty nie wskazuje zupełnie, w czym przejawia się ich błędna wykładnia i które z reguł interpretacyjnych zostały naruszone w toku procesu ich wykładni. Co więcej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje powodów do przyjęcia, że Sąd I instancji w ogóle ww. przepisy u.g.n. interpretował, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że proces ten mógł przebiegać wadliwie.

Wadliwie został natomiast sformułowany zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Nie jest kwestionowane, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, a przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Stawiając zarzut naruszenia powyższych regulacji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autor kasacji winien wskazać, iż doszło do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów. Autor kasacji wymogu tego nie wypełnia. Wskazuje natomiast, iż naruszenie ww. przepisów nastąpiło "przez nie ustalenie rzeczywistej wartości rynkowej i słusznego odszkodowania" za przejętą nieruchomość. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.