Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 498/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na czynność Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną czynność, zasądził od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz określił, że zaskarżona czynność nie może być wykonana.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Czterema pismami z dnia 12 stycznia 2015 r. K. J. zwrócił się do Wójta Gminy O. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w formie wydruku oraz na nośnikach danych typu CD/DVD. Odpowiadając z osobna na każde z pism Gmina poinformowała o wysokości dodatkowych kosztów jakie musi ponieść w związku z udostępnieniem informacji. Następnie na wniosek zainteresowanego Gmina przedstawiła i dostarczyła kalkulację wykonania kopi żądanych dokumentów. Przy pismach z dnia 6 marca 2015 r. Gmina doręczyła wnioskodawcy żądane dokumenty w formie papierowej.
Pismem z dnia 16 marca 2015 r. Gmina O. poinformowała, że wszystkie informacje będące odpowiedzią na wnioski o udzielenie informacji publicznej zostały dostarczone w formie wydruku kserokopii żądanych dokumentów. W piśmie wskazano, że stosowny rachunek tych kosztów stanowi Faktura VAT Nr [...] z Firmy [...]. Gmina sprecyzowała, że poniosła koszty na wytworzenie tych dokumentów w wysokości 303,20 zł (trzysta trzy złote dwadzieścia groszy). Wezwała skarżącego do uiszczenia tej kwoty w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma. Dalej poinformowano, że z uwagi na brak możliwości technicznych i konieczność wykonania poza urzędem niektórych dokumentów na płytach CD lub DVD o które skarżący wnioskuje, powstaną nowe koszty finansowe, które zostały określone w załączniku Nr 2. W piśmie zastrzeżono, że o ile skarżący podtrzymuje wniosek w tej sprawie tzn. dostarczenia niektórych danych na płytach CD lub DVD, to powinien poinformować organ w celu przygotowania i dostarczenia w/w dokumentów zgodnie ze złożonym przez wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r.
K. J., pismem z dnia 23 marca 2015 r., złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa domagając się uchylenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W wezwaniu przedstawił zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy O. stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa przy zawiadomieniu o kosztach, jakie Gmina poniosła na wytworzenie wnioskowanych przez dokumentów, a które ze względu na brak środków technicznych dostępnych organowi, sporządzone zostać musiały przez podmiot zewnętrzny. W ocenie organu, postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zostało przeprowadzone w sposób transparentny i to w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Organ wskazał, na treść art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że wnioskodawcy została udostępniona informacja publiczna, zgodnie z wnioskiem, pomimo, że organ nie był w stanie samodzielnie wykonać wnioskowanej dokumentacji, gdyż nie pozwalały środki techniczne Urzędu.
W związku z powyższym organ zmuszony był do skorzystania z pomocy podmiotu zewnętrznego w przygotowaniu odpowiedzi w niestandardowym formacie oraz kolorowym wydruku. Potwierdzeniem wysokości poniesionych przez Gminę kosztów udostępnienia informacji jest faktura VAT wystawiona przez [...], a doręczona wnioskodawcy pismem z dnia 16 marca 2015 r.
W skardze na powyższą czynność K. J. wniósł o uchylenie dodatkowej opłaty za dostęp do informacji publicznej z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Argumentował, że powinien mieć zastosowanie art. 14 ust. 2 ustawy. Nie należało automatycznie rozpoczynać procedury wskazanej w art. 15 ust. 2.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zajęte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd stwierdził, że nie neguje i nie podważa prawdziwości twierdzeń organu, że nie dysponuje on dostateczną obsługą techniczną aby tak dużą ilość dokumentów papierowych wytworzyć szczególnie jeśli zważyć, że muszą one być stworzone w dwóch różnych formatach A-3 i A-4 oraz,że cześć z nich jest w kolorze. Jednak zanim zobowiązany organ wezwanie podmiot do ponoszenia kosztów musi wszcząć procedurę określoną w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, skoro organ nie był w stanie ze względów technicznych wytworzyć tak licznej dokumentacji papierowej, to należało poinformować o tym wnioskodawcę razem z informacją, że dokumenty są zgromadzone w urzędzie i można się z nimi zapoznać zgodnie z art. 10 ust.1 i art. 11 ust.1 ustawy i wezwać, aby wnioskodawca w terminie 14 dni określił się czy ta forma udostępnienia informacji go zadawala.
Brak odpowiedzi od wnioskodawcy powoduje, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji umarza się. W niniejszej sprawie pomimo, że organ prowadził korespondencje z wnioskodawcą, to w istocie nie powiadomił wnioskodawcy o procedurze jaką przewiduje przepis art. 14 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, organ w sposób wadliwy nie zastosował procedury określonej w art. 14 ust. 2 i tym samym naruszył cytowany przepis co ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podjęcie czynności z dnia 16 marca 2015 r. i wezwanie wnioskodawcy do ponoszenia dodatkowych kosztów było więc przedwczesne, ponieważ Gmina nie dała możliwości aby wnioskodawca wypowiedział się czy zechce zapoznać się z dokumentacją w innej formie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy O.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię, a mianowicie:
- - art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 13 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż organ w sposób wadliwy zastosował procedurę określoną w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy Wójt Gminy O. prawidłowo dokonał zawiadomienia skarżącego o wysokości opłaty od wniosku za udzielenie informacji publicznej jednocześnie nie narażając się na zarzut bezczynności organu w udostępnieniu żądanej informacji wynikający z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w uczynieniu go podstawą prawną uchylenia czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, podczas gdy podstawą prawną ewentualnego uwzględnienia skargi z dnia 21 maja 2015 r. na dzień wydania wyroku z dnia 29 lipca 2015 r. powinien być przepis art. 146 § 1 P.p.s.a.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uchyleniu czynności Wójta Gminy O. ze względu na wadliwe zastosowanie przez organ procedury określonej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy oparte na tym przepisie zawiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty za udzielenie informacji publicznej zostało dokonane w sposób prawidłowy - co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował przepisy postępowania, nie uchyliłby czynności organu.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wójt Gminy O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
W piśmie z dnia 9 sierpnia 2017 r. K. J., z ostrożności procesowej wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Najpierw przypomnieć należy, że w myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w chwili wdania zaskarżonego wyroku: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art.
15. Zasadą jest więc bezpłatne udostępnianie informacji publicznej. Zastrzeżenie z art. 15, jak każdy wyjątek od reguły, powinno być zatem rozumiane w sposób ścisły. Brzmienie art. 15 ust. 1 i 2 oraz unormowania zawarte w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują na to, że do zastosowania norm art. 15 nie może dojść bez uwzględnienia przepisów art. 14 ust. 1 i 2 ustawy. Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoczyna się od ustalenia przez podmiot zobowiązany (pomijając kwalifikację żądanej informacji jako informacji publicznej i inne kwestie, które nie są w niniejszej sprawie przedmiotem sporu), czy środki techniczne, którymi dysponuje, umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Należy zwrócić uwagę na kategoryczne brzmienie dyspozycji art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, według której, podmiot zobowiązany "powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie". Równie jasna i nieprzewidująca wyjątków jest dyspozycja art. 14 ust. 2 zdanie drugie ustawy, zgodnie z którą, jeśli wnioskodawca, w warunkach określonych w ust. 1, w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, "postępowanie o udostępnienie informacji umarza się".
W razie ustalenia przez podmiot zobowiązany, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot ten nie może więc, bez podjęcia najpierw czynności procesowej powiadomienia i wskazania, o której mowa w art. 14 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, przejść do czynności określonych w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej związanych z pobraniem od wnioskodawcy opłaty, odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.
Z przepisów art. 7 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że pobranie od wnioskodawcy opłaty, odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub przekształcenia informacji jest możliwe tylko w odniesieniu do sytuacji, w której środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, umożliwiają mu udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Wójt Gminy O., rozpoznając wniosek K. J. przyjął, że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiały mu udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku. Pomijając następnie etap przewidziany w art. 14 ust. 2 i stosując od razu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, naruszył określoną w tych przepisach procedurę, przy czym naruszenie to było wynikiem błędnej wykładni tych norm. Uchylenie zaskarżonej czynności było więc trafne, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Warto na zakończenie odnotować, że czynność procesową powiadomienia o braku środków technicznych organ zastosował w odniesieniu do udostępnienia informacji na płytach CD lub DVD, w piśmie z dnia 16 marca 2015 r., ale będące przedmiotem sporu koszty nie dotyczą tego sposobu udostępnienia żądanej informacji.
Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zamiast na art. 146 § 1 P.p.s.a., było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko takie w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.