Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 642/15, po rozpoznaniu skargi E.K. (dalej skarżąca) na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej [...] z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary upomnienia, uchylił pkt 2 i pkt 4 zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącej kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
W wyniku kontroli przeprowadzonej od 1 lutego 2013 r. do 25 marca 2013 r. stwierdzono, iż skarżąca nie wykonywała swoich obowiązków w sposób prawidłowy. [...] marca 2013 r. wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające w stosunku do skarżącej, a następnie [...] września 2013 r. postępowanie dyscyplinarne, w którym zarzucono skarżącej, że:
- 1. prowadząc w okresie od 28 listopada 2011 r. do 7 grudnia 2012 r. sprawę zarejestrowaną pod sygn. [...], dotyczącą podmiotu [...], NIP [...] prowadziła nierzetelnie i nieterminowo postępowanie, a w szczególności:
- a. od 27 grudnia 2011 r. do 27 grudnia 2012 r. nie podjęła działań mających na celu weryfikację stanu majątkowego podatnika, pomimo znacznej wysokości zobowiązań podatkowych na nim ciążących,
- b. od 27 stycznia 2012 r. do 7 maja 2012 r. oraz od 5 czerwca 2012 r. do 17 grudnia 2012 r. nie podejmowała czynności w sprawie, tj. przez okres przekraczający łącznie 9 miesięcy, tj. o naruszenie obowiązków służbowych wynikających z treści art. 166 pkt 1 w związku z art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., póz. 1404), oraz, że:
- 2. prowadząc w okresie od 27 lutego 2012 r. do 11 października 2012 r. sprawę zarejestrowaną pod sygn. [...], dotyczącą przeniesienia odpowiedzialności na wspólników spółki jawnej [...] za zaległości spółki za grudzień 2006 r., nieterminowo wykonywała powierzone zadania, ponieważ nie podejmowała czynności w sprawie od 27 lutego 2012 r. do 28 maja 2012 r., przez okres przekraczający 3 miesiące, tj. o naruszenie obowiązków służbowych wynikających z treści art. 166 pkt 1 w związku z art. 122 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Po wysłuchaniu skarżącej 25 listopada 2013 r. wydane zostało orzeczenie dyscyplinarne, w którym uznano skarżącą winną zarzucanych jej czynów i wymierzono za czyn opisany w pkt 1 karę nagany, a za czyn opisany w pkt 2 karę upomnienia. Jako karę podlegającą wykonaniu organ dyscyplinarny wskazał karę nagany.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca na etapie postępowania odwoławczego powołała się na nowe okoliczności dotyczące drugiego z przewinień dyscyplinarnych. Organ odwoławczy podniósł, że organ ponownie rozpoznający sprawę winien wyjaśnić następujące kwestię: jaka była rola przełożonego w postępowaniu, czy akceptował sposób wykonywania obowiązków przez skarżącą, jak oceniał wykonywane przez nią zadania w tym konkretnym postępowaniu i jaki wpływ na wszczęcie postępowania egzekucyjnego miała przewlekłość postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji orzeczeniem z [...] października 2014 r. uznał skarżącą winną pierwszego z zarzucanych czynów i wymierzył karę nagany, natomiast uniewinnił ją od drugiego przewinienia.
Odwołanie od ww. orzeczenia wniosła skarżąca, zaskarżając je w części w której organ uznał skarżącą winną zarzucanych jej czynów oraz w części dotyczącej kary. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: naruszenie przepisu art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego pomimo, ze od daty uzyskania wiedzy o rzekomym naruszeniu obowiązków służbowych upłynął czas dłuższy niż 3 miesiące; naruszenie przepisów procedury, polegające na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej, nierozważenie wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz nieustosunkowanie się do wyjaśnień skarżącej, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu skarżącej za winną popełnienia zarzucanego jej czynu wskazanego w pkt 1.
Orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] maja 2015 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 166 pkt 1, 167 i 179 ust 2 ustawy o Służbie Celnej:
- 1. utrzymał w mocy orzeczenie Naczelnika Urzędu Celnego [...] z [...] października 2014 r. w zakresie uznania skarżącej za niewinną zarzucanego jej czynu tj. naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego określonych w art. 166 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 122 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez to, iż: prowadząc w okresie od 27 lutego 2012 r. do 11 października 2012 r. sprawę zarejestrowaną pod sygn. [...], dotyczącą przeniesienia odpowiedzialności na wspólników spółki jawnej [...], za zaległości spółki za grudzień 2006 r. nieterminowo wykonywała powierzone zadania, ponieważ nie podejmowała czynności w sprawie od 27 lutego 2012 r. do 28 maja 2012 r., tj. przez okres przekraczający 3 miesiące;
- 2. utrzymał w mocy orzeczenie Naczelnika Urzędu Celnego [...] z [...] października 2014 r. w zakresie uznania skarżącej za winną zarzucanego jej czynu tj. naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego określonych w art. 166 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 122 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez to, iż prowadząc w okresie od 28 listopada 2011 r. do 7 grudnia 2012 r. sprawę zarejestrowaną pod sygn. [...], dotyczącą podmiotu [...] prowadziła nierzetelnie i nieterminowo postępowanie, a w szczególności od 27 stycznia 2012 r. do 7 maja 2012 r. oraz w okresie od 5 czerwca 2012 r. do 17 grudnia 2012 r. nie podejmowała czynności w sprawie, tj. przez okres przekraczający łącznie 9 miesięcy;
- 3. uchylił orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego [...] z [...] października 2014 r. w zakresie uznania skarżącej za winną zarzucanego jej czynu tj. naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego określonych w art. 166 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 122 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez to, że od 27 grudnia 2011 r. do 27 grudnia 2012 r. nie podjęła działań mających na celu weryfikację stanu majątkowego podatnika, pomimo znacznej wysokości zobowiązań podatkowych na nim ciążących i uniewinnił obwinioną w tym zakresie;
- 4. uchylił orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego [...] z [...] października 2014 r. w zakresie wymiaru kary i wymierzył obwinionej za opisany w pkt 2 czyn karę upomnienia.
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że do zadań skarżącej zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień należało załatwianie spraw w postępowaniu podatkowym, w tym przygotowywanie projektów rozstrzygnięć (decyzji i postanowień) w Referacie Podatku Akcyzowego Urzędu Celnego [...].
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, iż postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie podmiotu [...], zostało wydane 27 grudnia 2011 r., natomiast decyzja dotycząca ww. podmiotu kończąca przedmiotowe postępowanie dopiero 27 grudnia 2012 r. Z treści decyzji nie wynikało aby w ramach postępowania przeprowadzono jakiekolwiek żmudne i pracochłonne czynności, które usprawiedliwiały by tak długi termin prowadzenia postępowania. Większość wskazanych w ww. decyzji działań (weryfikacja oświadczeń nabywców, analiza dokumentacji księgowej, przeprowadzenie czynności sprawdzających) odbyła się na etapie prowadzonego wcześniej postępowania kontrolnego. Jedynym nowym elementem dowodowym w postępowaniu były wyjaśnienia strony włączone do akt sprawy 5 czerwca 2012 r. Na uwzględnienie – zdaniem organu - nie zasługiwały wyjaśnienia skarżącej, wskazujące na bardzo duże obciążenie pracą oraz konieczność prowadzenia czynności w sprawach, które groziły przedawnieniem. 7 maja 2012 r. skarżąca przygotowała i skierowała do strony postępowania, postanowienie w trybie art. 200 ustawy Ordynacja podatkowa, które oznacza, że organ podatkowy posiada kompletny materiał dowodowy oraz gotowość do wydania w przedmiotowej sprawie stosownej decyzji.
Z zapisów znajdujących się w metryce sprawy wynika, że skarżąca przygotowała projekt decyzji kończącej postępowanie jednak dopiero [...] grudnia 2012 r., nie wykonując do tego czasu żadnych udokumentowanych czynności. Ponadto od chwili włączenia do akt sprawy wyjaśnień podatnika do momentu sporządzenia projektu decyzji strona nie była informowana o terminie zakończenia postępowania.
Organ podkreślił, że Naczelnik Urzędu Celnego [...] wiedzę o naruszeniu obowiązków służbowych przez skarżącą uzyskał 20 czerwca 2013 r., tj. w dniu otrzymania wystąpienia pokontrolnego nr [...], z którego wynikało, że skarżąca w prowadzonych postępowaniach nie podejmowała czynności prawem przewidzianych. Organ odwoławczy zauważył, że [...] grudnia 2012 r. organ zatwierdził projekt decyzji dotyczącej podmiotu [...] kończącej przedmiotowe postępowanie (poprzez złożenie podpisu), kończąc tym samym postępowanie w pierwszej instancji. Jak słusznie stwierdził organ I instancji " Akceptacja przedstawionej decyzji nie oznaczała, że zastępca naczelnika urzędu dokonał [...] grudnia 2012 r. weryfikacji poprawności prowadzonego postępowania". Przebieg postępowania w tym zakresie został ustalony przez komórkę kontroli wewnętrznej, która w wystąpieniu pokontrolnym, opisała szczegółowo uchybienia, które zaszły w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, a następnie dyscyplinarnego, nastąpiła z zachowaniem terminu określonego w art. 175 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem organu to nie Naczelnik, który jest organem dyscyplinarnym podpisał decyzję, a jego zastępca nie posiadający kompetencji w sprawach osobowych. Naczelnik w dniu, w którym ww. decyzja została podpisana nie posiadał wiedzy dotyczącej nieprawidłowego prowadzenia przez skarżącą postępowania. Wiedzę taką pozyskał dopiero po zapoznaniu się z treścią wystąpienia pokontrolnego.
Organ podniósł, że w sytuacji braku możliwości dochowania terminów wskazanych przez przepisy prawa, winien być wyznaczony (w drodze postanowienia) nowy termin na załatwienie sprawy. Na uwzględnienie w tym zakresie nie zasługują – zdaniem organu - wyjaśnienia skarżącej, iż brak jakichkolwiek czynności w sprawie podyktowany był oczekiwaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który miał wypowiedzieć się co do zgodności z Konstytucją art. 89 ust. 1 ustawy o podatku akcyzowym. Organ odwoławczy podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w przypadku pojawienia się zagadnienia wstępnego winien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie takiego postanowienia nie wydano.
Wskazano, iż materiał dowodowy (w zakresie w jakim organ odwoławczy uznał obwinioną za niewinną zarzucanego jej czynu) został zebrany w postępowaniu dyscyplinarnym w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak z dokonaną przez organ pierwszej I instancji oceną materiału dowodowego stanowiącego podstawę uznania skarżącej za winną czynu opisanego w pkt 2 orzeczenia. Badanie sytuacji majątkowej podatnika pod kątem ewentualnego wydania decyzji o zabezpieczeniu wykonania zobowiązania wymaga spełnienia wielu przesłanek. O konieczności takiego badania każdorazowo decyduje osoba prowadząca postępowanie w danej sprawie. Zgodnie z oceną dokonaną przez obwinioną takie badanie nie było celowe, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż sytuacja majątkowa podatnika została już zbadana w innym prowadzonym - także przez obwinioną - równolegle postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji o zabezpieczeniu.
Organ odwoławczy uwzględniając charakter oraz ciężar dokonanych naruszeń wymierzył skarżącej karę upomnienia. Zmniejszenie dolegliwości kary wymierzonej przez organ I instancji podyktowane było nie tylko uznaniem skarżącej za niewinną zarzucanego jej czynu w określonej części, ale również wcześniejszą (ocena dobra za okres od 31 październik 2009 r. do 31 październik 2011 r.) pozytywną opinią służbową skarżącej, niekaralnością w chwili popełnienia czynu oraz fakt, że uchybienia popełnione przez skarżącą nie doprowadziły do uszczuplenia dochodów budżetu.
Skargę na powyższe orzeczenie dyscyplinarne wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca. Zaskarżyła ww. orzeczenie w zakresie pkt 2 i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 169 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Cywilnej, polegające na wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego przez podmiot nie będący organem dyscyplinarnym oraz naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego pomimo, iż od daty uzyskania wiedzy o rzekomym naruszeniu obowiązków służbowych upłynął czas dłuższy niż 3 miesiące.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej, nierozważenie wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz nieustosunkowanie się do wyjaśnień obwinionej.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że Naczelnik Urzędu Celnego [...] wydał decyzję dotyczącą podmiotu [...] kończącą przedmiotowe postępowanie [...] grudnia 2012 r. Ponieważ Naczelnik Urzędu Celnego [...] jest jednocześnie organem dyscyplinarnym, który wszczął postępowanie 18 września 2013 r., to wątpliwości budzi zachowanie terminu z przepisu art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. Skarżąca podniosłą, że jako chwilę dowiedzenia się przez organ dyscyplinarny o naruszeniu przez skarżącą obowiązków służbowych, traktować należy moment wydania decyzji dotyczącej podmiotu [...] kończącej przedmiotowe postępowanie, a nie późniejsze otrzymanie wystąpienia pokontrolnego. W dacie wydania ww. decyzji Naczelnik urzędu dysponował wszelką niezbędną wiedzą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Organ wydając decyzję winien zapoznać się ze sprawą, w szczególności z czasem jej trwania. Okoliczności te zawarte są w treści wydawanej decyzji, którą organ podpisał. Podkreślenia wymaga fakt, że organem zarówno dyscyplinarnym, jak i celnym, jest organ Służby Celnej, nie zaś jej funkcjonariusz piastujący funkcję naczelnika. Organ rozpatrując sprawę nie rozważył argumentacji skarżącej co do obciążenia pracą i konieczności prowadzenia postępowań, które zagrożone były przedawnieniem. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji wyczytać można, że organ ten oczekiwał od skarżącej wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania bez względu na to czy byłoby ono zasadne czy nie. Tymczasem - wbrew stwierdzeniu organu II instancji - niewydanie postanowienia niezgodnego z prawem nie może być traktowane jako uchybienie. Organ rozpoznający sprawę nie uwzględnił także argumentacji skarżącej dotyczącej toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania mającego istotne znaczenie w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej [...] wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zasadność skargi.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wydania orzeczenia dyscyplinarnego przez podmiot nie będący organem dyscyplinarnym. Sąd podniósł, że zastosowanie w tym przypadku znajdują art. 169 ustawy o Służbie Celnej, z którego wynika iż Naczelnik Urzędu Celnego mógł upoważnić do orzekania w sprawie zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego [...]- komisarza celnego.
Sąd podniósł, że postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu z zastrzeżeniem art. 175 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej. Decyzja, której dotyczą stawiane skarżącej zarzuty została wydana [...] grudnia 2012r. Postępowanie dyscyplinarne wszczęto [...] września 2013 r. Zdaniem Sądu dniem powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązku przez skarżącą jest dzień wydania decyzji, tzn. [...] grudnia 2012 r. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzję wydał Zastępca Naczelnika Urzędu Celnego, gdyż organem dyscyplinarnym, jak i celnym jest organ Służby Celnej, nie zaś funkcjonariusz pastujący funkcję naczelnika czy też zastępcy naczelnika. Sąd podkreślił, że orzeczenie dyscyplinarne zostało wydane po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi i umorzeniu postępowania z uwagi na naruszenie przez organ celny art. 175 ustawy o Służbie Celnej polegające na wszczęciu postępowania dyscyplinarnego po upływie terminu przedawnienia;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 169 ustawy o Służbie Celnej, poprzez przyjęcie, że organem dyscyplinarnym prowadzącym postępowanie wobec funkcjonariuszy celnych jest zastępca naczelnika urzędu celnego działający na podstawie i w zakresie upoważnienia wydanego na podstawie art. 143 ustawy Ordynacja Podatkowa;
- 2) art. 175 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo, iż przedawnienie o którym mowa w tym przepisie nie nastąpiło;
- 3) art. 143 ustawy Ordynacja Podatkowa, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż przepisy ustawy o Służbie Celnej regulują całościowo kwestię dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych. Analiza tych przepisów wskazuje, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym, a regulacja w tym zakresie jest regulacją zamkniętą. Procedura ta nie pozostaje w żadnym związku z postępowaniami prowadzonymi na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Skarżący podkreślił, że nie jest organem dyscyplinarnym w urzędzie celnym inna osoba niż piastująca funkcję naczelnika tego urzędu. Organ dyscyplinarny może natomiast upoważnić inną osobę do orzekania kary, a nie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Czynności inne niż orzekanie, wykonywane przez osobę nie będącą naczelnikiem, nawet po wydaniu stosownego upoważnienie nie mają mocy prawnej. Organ podkreślił, że Naczelnik Urzędu Celnego [...], działając jako organ dyscyplinarny, będąc do tego wyłącznie uprawniony, powziął wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych 20 czerwca 2013 r., tj. po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego, a postępowanie dyscyplinarne wszczął [...] września 2013 r., tj. z zachowaniem terminu określonego w art. 175 ustawy o Służbie Celnej.
Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że zastępca naczelnika orzekając w sprawie podatkowej nie działał jako organ dyscyplinarny, lecz jako organ podatkowy i nie był organem uprawnionym do powzięcia wiadomości, o której stanowi art. 175 ustawy o Służbie Cywilnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 P.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Wnoszący w przedmiotowej sprawie kasację organ nie podała precyzyjnie naruszonych w jego ocenie przepisów. Jako naruszone określiła art. 169 i 175 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 143 Ordynacji podatkowej. Przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych takich jak ustępy, punkty czy paragrafy, które w zarzutach skargi kasacyjnej nie zostały wskazane. Przyjąć jednakże należy, że doprecyzowanie naruszonych przepisów nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co, zważywszy na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zasadności zgłoszonego zarzutu.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w tak zakreślonych granicach nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienie sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organ dyscyplinarny pierwszej instancji powziął wiadomość o naruszeniu przez skarżącą obowiązków służbowych już [...] grudnia 2012 r., a nie – jak stwierdził organ – dopiero 20 czerwca 2013 r., a zatem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego 18 września 2013 r. nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art.175 ust.1 ustawy o Służbie Celnej.
Zgodnie z art. 174 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, postępowanie dyscyplinarne wszczyna właściwy organ dyscyplinarny. Postępowanie dyscyplinarne wszczyna się z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Funkcjonariusza, co do którego wydano postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, uważa się za obwinionego.
Stosownie do art. 175 ust.1 cyt. ustawy, postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 (które nie mają w niniejszej sprawie zastosowania). Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2014 r., I OSK 652/13 powołany przepis ściśle określa istotny dla odpowiedzialności dyscyplinarnej termin przedawnienia. Upływ tego terminu jest okolicznością, która z mocy samego prawa wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Tym samym dowodzi on, że jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest szybkość represji dyscyplinarnej. Sprawca czynu powinien być pociągnięty do odpowiedzialności w stosunkowo krótkim czasie od momentu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Tylko w miarę szybka reakcja przełożonych na naruszenie obowiązków służbowych pozwala na osiągnięcie celów przedmiotowego postępowania. Podstawowe znaczenie ma tu okres, jaki ustawodawca wyznaczył na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. W tym zakresie ustawa o Służbie Celnej w cytowanym art. 175 ust.1 przewiduje okres 3 miesięcy, stanowiąc, że biegnie on od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. Jest to niewątpliwie norma o charakterze gwarancyjnym dla sprawcy czynu, a w związku z tym nie może być ona interpretowana w sposób rozszerzający, na niekorzyść funkcjonariusza.
Omawiany bieg terminu ustawodawca powiązał z "powzięciem przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza", a zatem początkową datę biegu terminu wyznacza dzień uzyskania informacji o takim działaniu funkcjonariusza, które stanowi naruszenie obowiązków służbowych w rozumieniu ustawy o Służbie Celnej. Przykładowy, otwarty katalog obowiązków funkcjonariusza określa art. 122 pkt 1 - 5 cyt. ustawy, zaś bardziej szczegółowy otwarty katalog obowiązków służbowych funkcjonariusza, których naruszenie podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej zawiera art. 166 pkt 1 – 10 tej ustawy. Postępowanie dyscyplinarne dotyczy konkretnego zachowania w ustalonych okolicznościach faktycznych. Użyte w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej pojęcie "od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza" dotyczy powzięcia takiej wiadomości po raz pierwszy przez organ dyscyplinarny.
Takie stanowisko znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z 24 października 20034 r., III DS. 1/2003 (OSNP 2004/14 poz. 253), wydanym w sprawie dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej radcy prawnego. Odnosząc się w nim do sposobu określenia przez ustawodawcę początkowej daty biegu terminu przedawnienia ("od powzięcia wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego"), Sąd Najwyższy wskazał, że art. 70 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 28 czerwca 2000 r., należy rozumieć tylko w ten sposób, że chodzi o dzień, w którym rzecznik dyscyplinarny "po raz pierwszy" powziął wiadomość o popełnieniu danego przewinienia przez określoną osobę. Późniejsze uzyskanie od innych organów informacji o zakwalifikowaniu określonego zachowania jako naruszenia obowiązków służbowych, nie powoduje przedłużenia omawianego terminu ani też rozpoczęcia na nowo jego biegu.
O tym, czy określone zachowanie funkcjonariusza uzasadnia pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej, decyduje wyłącznie właściwy organ dyscyplinarny. Ma on 3 miesiące na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Zdaniem ustawodawcy okres ten jest wystarczający na ewentualne podjęcie czynności sprawdzających, a ponadto ustalenie czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia określonego przewinienia dyscyplinarnego, a tym samym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wszczęcia w danej sprawie przedmiotowego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2007 r., I OSK 1786/06, odnoszący się do kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta).
W sytuacji wystąpienia wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego organ dyscyplinarny zleca rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które powinno być zakończone w terminie 14 dni od dnia jego wszczęcia. O wszczęciu postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny zawiadamia osobę, której ono dotyczy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscyplinarny składa wniosek do właściwego organu dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego albo o umorzenie postępowania wyjaśniającego (art. 173 ust. 1 – 3 ustawy o Służbie Celnej).
Zauważyć należy, iż celem postępowania wyjaśniającego nie jest jeszcze stwierdzenie, że zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza. Takie ustalenia są bowiem dokonywane już w toku wszczętego postępowania dyscyplinarnego. Czynności wyjaśniające mają natomiast zmierzać do usunięcia wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej, albo tożsamości sprawcy.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej sformułowanie "powzięcie przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych", należy rozumieć jako powzięcie wiadomości o dokonaniu czynu, który będzie następnie oceniony w postępowaniu dyscyplinarnym. Innymi słowy, termin przedawnienia, określony w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, należy liczyć od dnia, w którym organ dyscyplinarny dowiedział się o danym czynie, mogącym stanowić naruszenie obowiązków służbowych. Jeśli natomiast organ dyscyplinarny ma wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, to jak już wskazano, zleca rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo przyjął, że dniem, w którym organ dyscyplinarny powziął wiadomość o naruszeniu przez skarżącą obowiązków służbowych, był dzień wydania decyzji, której dotyczą zarzuty stawiane skarżącej.
Pojęcie organu administracji publicznej jest rozumiane w doktrynie dwojako: z położeniem bądź akcentu na osobę lub osoby, umiejscowione w strukturze administracji publicznej bądź na wyodrębnienie organizacyjne. W tym drugim ujęciu organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, działającego w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej, upoważnioną do stosowania środków władczych i działającą w ramach ustawowo przyznanych kompetencji. Utożsamianie organu administracji publicznej jako wyodrębnionej części aparatu administracji publicznej jest ujęciem dominującym, rodzącym także i ten skutek, że brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu.
Za takim pojęciem organu opowiada się również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną, mając także na uwadze to, że podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania, a utożsamienie organu administracji publicznej li tylko z piastunem organu, stanowiłoby realne zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady.
Podpisanie decyzji przez zidentyfikowaną osobę, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynika, że osoba ta została upoważniona przez piastuna organu do jej wydania - potwierdza, że decyzja ta stanowi przejaw woli organu.
Zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej naczelnik urzędu celnego jest organem dyscyplinarnym. Naczelnik urzędu celnego jest również organem podatkowym, co wynika z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Decyzja z [...] grudnia 2012 r., kończąca postępowanie, do którego odnoszą się zarzuty stawiane skarżącej, została wydana przez organ podatkowy, tj. Naczelnika Urzędu Celnego [...], co w sposób jednoznaczny wynika z jej treści. Zgodnie z art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusz celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Poprzez podpisanie wskazanego rozstrzygnięcia przez działającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego [...] Zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego [...], nie doszło jednak do zmiany organu działającego w sprawie.
W konsekwencji oznacza to, że Naczelnik Urzędu Celnego [...], jako organ dyscyplinarny i jednocześnie organ podatkowy, [...] grudnia 2012 r. powziął wiedzę dotyczącą wypełniania przez skarżącą, w ramach prowadzonego postępowania podatkowego, obowiązków służbowych, co znajduje potwierdzenie w argumentacji skargi kasacyjnej. Istotne jest przy tym, iż należy odróżnić wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza od oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające jego odpowiedzialność dyscyplinarną. W razie wątpliwości może ona zostać dokonana podczas czynności wyjaśniających bądź dopiero w toku postępowania dyscyplinarnego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził, że właściwy organ dyscyplinarny – Naczelnik Urzędu Celnego [...] wiadomość o naruszeniu przez skarżącą obowiązków służbowych powziął już [...] grudnia 2012 r., a zatem wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, które nastąpiło [...] września 2013 r., miało miejsce z naruszeniem terminu określonego w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej i było niedopuszczalne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut niewłaściwego zastosowania art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, jak i zarzut naruszenia art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, jest niezasadny.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że Zastępca Naczelnika Urzędu Celnego, działając na podstawie udzielonego w trybie art. 143 ust. 1 Ordynacji podatkowej pełnomocnictwa, jest organem dyscyplinarnym. Sąd uznał natomiast, że organem podatkowym wydającym decyzję w postępowaniu podatkowym był Naczelnik Urzędu Celnego, będący jednocześnie organem dyscyplinarnym.
Wobec tego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej
Uwzględniony nie mógł zostać także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, albowiem przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, co w konsekwencji oznacza, że nie mógł być przez ten Sąd naruszony. Podstawę wydanego w sprawie wyroku stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.