Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 46/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: M. G., M. G., P. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok całości, M. G., M. G., P. K. i K. K. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1946 Nr 16 poz. 112) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1948 Nr 6 poz.
- 43) w zw. z zasadą lex retro non agit, wynikającą z art. 8 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię,
- 2) przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej: "p.p.s.a", Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności, uzasadniające nieważność postępowania. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, zatem podlegała ona badaniu jedynie w kontekście podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy oraz § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić trzeba, że autor skargi kasacyjnej wprawdzie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów proceduralnych, tym niemniej w żaden sposób nie powiązał w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (a które stosował wyłącznie organ), z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosował Sąd Wojewódzki.
W związku z powyższym, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający przyjął, że w tym wypadku skarżący zarzucili Sądowi I instancji istotne naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Sąd ten nie wziął pod uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego organ naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej w taki sposób, iż uchybienie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Posiłkując się zaś argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należało uznać, że uchybienia te polegały głównie na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z materiału dowodowego, zebranego w sprawie nie wynikało bowiem (cyt.): "jednoznacznie, że w terminie prawem przewidzianym dawni właściciele hipoteczni nie złożyli stosownego wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 z 1945 r. poz. 279). (...) Zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bagatelizuje lub pomija dowody świadczące na korzyść wnioskodawców i przyjmuje dowody na niekorzyść wnioskodawców, jako decydujące w sprawie". Wskazano przy tym, że (cyt.): "W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wiarygodnym dowodem świadczącym o złożeniu przez J. K. i M. G. wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] nie mógł być fragment z rejestru wniosków dekretowych", chociaż w piśmie z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie poinformował, że "w rejestrze wpływu wniosków dekretowych (znajdującym się w tut Wydziale) istnieje zapis dot. złożenia - w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50 z 1945 r. poz. 279) wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] - przez pełnomocnika właścicieli - Adw.
H. L. (nazwisko adwokata może mieć nieco inne brzmienie). Nie jest możliwe podanie daty złożenia powyższego wniosku, ponieważ tut. Wydział nie dysponuje kompletem rejestrów kancelaryjnych, a rejestr dekretowy nie posiada rubryki, w którą wpisywano datę jego złożenia." Poza tym również Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie w piśmie z dnia [...] października 2014r. potwierdził, że w rejestrze wpływu nieruchomość przy ul. [...] została dopisana, między pozycją 216 a 217, zatem – jak twierdzili skarżący – chociaż nie posiadała ona w tym rejestrze numeru porządkowego, jak również nie wpisano daty objęcia jej w posiadanie, wydaje się wręcz oczywiste, że powyższa wzmianka nie znalazłaby się rejestrze wpływu wniosków "dekretowych" przypadkowo, gdyby taki wniosek nie wpłynął.
Powyższe, zdaniem skarżących, dowodziło naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i 76 § 1 i 77 § 1k.p.a.
Ponadto podnoszono, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. K. z dnia 4 lutego 2003 r., z którego wynikało, że (cyt.): " za poradą adwokata złożyła wraz ze swoim bratem M. G. późną jesienią 1947 roku wniosek << o uznanie ich za właścicieli nieruchomości ul. [....]>>" Ponieważ zaś J. K. złożyła ponownie oświadczenie w dniu 30 lipca 2010 r. to – w ocenie skarżących - twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż oświadczenie z dnia 4 lutego 2003 r. było jedynym dowodem na terminowe złożenie wniosku, było sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym".
Skarżący twierdzili w tym miejscu, iż (cyt.): " Mając na uwadze wszystkie dowody, nieuprawnione wydaje się również twierdzenie, że żadne zgromadzone w sprawie obiektywne dowody nie potwierdzają złożenia przez J. K. i M. G. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Jeśli zaś dowód ten nie jest wystarczający, Sąd powinien dotrzeć do innych świadków, którzy mogą posiadać wiedzę na temat, czy wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy został złożony i w jakim terminie".
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nieuprawnione było też (cyt.): " domniemanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż z akt sprawy (podania z dnia 15 września 1948 r.) wynika, że J. K. i M. G. zamierzali ubiegać się o przyznanie prawa własności czasowej jedynie do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], nr hip. [...], co zapewne uzasadnione było tym, że wnioskodawcy obrali sobie pod tym adresem miejsce zamieszkania", gdyż "(...) Sąd nie uzasadnia, dlaczego właściciele nieruchomości mieliby celowo zrezygnować z uzyskania praw rzeczowych do innej swojej nieruchomości". Powyższe – w ocenie skarżących – uzasadniało zarzuty oparte na art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Skarżący twierdzili również, że nieuzasadnione było też stanowisko Sądu I instancji, iż (cyt.) "mając na uwadze znaczny upływ czasu i podeszły wiek J. K. (ponad 90 lat) wydaje się, że fakt złożenia wniosku podany przez J. K. w jej oświadczeniach odwołuje się do prowadzonej właśnie w 1947 r. sprawy sądowej o ochronę posiadania bądź sprawy z zakresu podatku od nieruchomości, skoro nakaz płatniczy był wystawiony w 1947 r. Prowadzenie sprawy sądowej w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] nie może świadczyć o rezygnacji ze składania wniosku dekretowego do tej nieruchomości". W analizie tej – dokonanej przez Sąd - jak twierdzili skarżący – brak było bowiem (cyt.): "logicznego związku. Wręcz odwrotnie fakt taki może świadczyć o prawidłowym traktowaniu spraw własności przez Panią J. K. i wręcz uprawdopodobnia jej zeznania w sprawie złożenia wniosku dekretowego". W tym zakresie zaskarżony wyrok – zdaniem autora skargi kasacyjnej - naruszał zatem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, z zarzutami tym nie można się zgodzić.
Po pierwsze, uszło uwagi autora skargi kasacyjnej, że część z wyżej przedstawionych zarzutów procesowych odnosiła się wprost tylko do postępowania, które toczyło się przed samym Sądem Wojewódzkim, a nie do postępowania prowadzonego przez organ. To Sądowi zarzucono bowiem dokonanie wadliwej oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, w tym sensie, że – zdaniem skarżących – Sąd I instancji: nieprawidłowo dokonał analizy tego materiału, (cyt.): "nie dotarł do innych świadków, którzy mogą posiadać wiedzę, czy wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy został złożony i w jakim terminie", a także Sąd wysnuł nieuprawnione domniemanie, co do braku zamiaru J. K. i M. G. o ubieganie się o przyznanie prawa własności czasowej tylko do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Tego rodzaju zarzuty procesowe wymagały jednak wskazania odpowiednich przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które zostały naruszone przez Sąd I instancji. Wskazane bowiem wyżej zarzuty – jak już to nadmieniono - dotyczyły tylko postępowania sądowego.
Po drugie, nie była także przekonywująca argumentacja, podnosząca, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia: art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i 76 § 1 i 77 § 1 k.p.a.
Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że akta własnościowe, a zwłaszcza treść orzeczenia dekretowego, nie wskazują, choćby pośrednio, że J. K. i M. G. złożyli wniosek dekretowy w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] a zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty i adnotacje konsekwentnie dowodzą faktu niezłożenia takiego wniosku. Przede wszystkim istotne było bowiem, że byli właściciele - mimo działania z pomocą profesjonalnego pełnomocnika - nie kwestionowali w trybie odwoławczym orzeczenia administracyjnego, którego treść wskazywała, że powodem w tym wypadku odmowy przyznania prawa własności czasowej był fakt niezłożenia wniosku "dekretowego".
Poza tym, w aktach nieruchomości znajdowało się jedynie podanie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego przeznaczenie planistyczne gruntu. Podanie to w żaden zaś sposób nie mogło być zakwalifikowane jako wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, gdyż z jego treści wynika, że zaświadczenie to było potrzebne dla celów tylko podatkowych a wniosek sporządził profesjonalny pełnomocnik, którego zakres działania wynikał z treści pełnomocnictwa z dnia [...] marca 1950 r. Podanie do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie zawierało zatem jedynie wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, jakie jest przeznaczenie - według planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy – nieruchomości położonej przy ul. [...] a ponadto na podaniu tym dokonano przy tym w dniu [...] kwietnia 1950 r. dopisku, iż wniosek o przyznanie prawa własności nie został złożony.
Natomiast wprawdzie w rejestrze prowadzonym przez Zarząd Miejski w m. st. Warszawie nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została dopisana, ale jedynie pomiędzy pozycjami [...] i [...]. Wpis ten nie posiadał zatem ani numeru porządkowego ani daty objęcia nieruchomości w posiadanie a przy tym miał on jedynie charakter dowodu pomocniczego.
Ponadto, w piśmie z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] organ zwrócił się do pełnomocnika J. K., M. G. i M. G. o przesłanie kopii wniosku dekretowego. W odpowiedzi zaś zawartej w piśmie z dnia 7 grudnia 2002 r. adw. S. B. podał, że mimo jego dociekań, wnioskodawcy nie mają kopii wniosku dekretowego i nie ma go w aktach nieruchomości oraz w dyspozycji Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego.
Z tych powodów zatem należało uznać, że argumentacja, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, miała jedynie charakter polemiki ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i skutecznie go przy tym nie podważyła.
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16 poz. 112) przewidywało wieloetapowy proces obejmowania gruntów. Gmina obowiązana była bowiem ogłosić w organie urzędowym o przystąpieniu do objęcia gruntu, wskazując jego dokładne oznaczenie, podać termin oględzin, wezwać dotychczasowego właściciela i inne osoby zainteresowane do udziału w oględzinach, w wyniku których sporządzano protokół (§ 3 ust. 1, § 4 rozporz.). Zgodnie zaś § 8 pkt 1 w/w rozporządzenia, grunt uważa się za objęty przez gminę m. st. Warszawy w posiadanie - w rozumieniu art. 7 ust. 1 (dekretu "warszawskiego") - z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy.
Natomiast – po myśli - § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43), obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Wyjaśnić przy tym należy, iż w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 32/99, ONSA 2000/4/142) wyrażono pogląd, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1948 r.) było jedynie zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie niesporne było, że obejmowanie w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy spornej nieruchomości rozpoczęło się jeszcze pod rządami rozporządzenia wykonawczego z 1946 r., jednakże procedura, przewidziana w tym rozporządzeniu, a która - jak wyżej wspomniano - była wieloetapowa, nie została w pełni dochowana. Sporządzono wprawdzie protokół z oględzin nieruchomości i ogłodzono o sporządzonym protokole, ale nie zostało wysłane byłym właścicielom nieruchomości zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Z tego względu prawidłowo, zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki uznał, że nie można było w tym przypadku mówić o skutecznym - pod względem prawnym – objęciu w posiadanie przedmiotowego gruntu przez Miasto st. Warszawę pod rządami rozporządzenia z 1946 r.
W związku z tym, skoro w ogłoszeniu, zamieszczonym w dniu 25 listopada 1948 r., w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, zawiadomiono o objęciu w posiadanie wszystkich pozostałych, dotychczas nie objętych przez gminę, nieruchomości warszawskich, znajdujących się między zachodnim brzegiem Wisły oraz południową, zachodnią i północną granicą miasta, to należało uznać, że z tą właśnie datą doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy nieruchomości położonej przy ul. [...], co skutkowało tym, że termin na złożenie wniosku "dekretowego" upływał w tym przypadku w dniu 25 maja 1949 r.
Nie można się przy tym zgodzić z twierdzeniem, że powyższy tok myślowy narusza zasadę lex retro non agit. Jak wyżej wspomniano, w okresie obowiązywania rozporządzenia z 1946 r. nie doszło do objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę a zatem fakt ten należało oceniać w kontekście przepisów późniejszych (rozporządzenia z 1948 r.) na podstawie, których ustalono, iż skutek, w postaci upływu terminu na złożenie wniosku "dekretowego", nastąpił - nie w dacie przeszłej w stosunku do daty wejścia w życie rozporządzenia z 1948 r. - a w dacie późniejszej.
Poza tym wyjaśnić też trzeba, zasada, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, określona w art. 8 k.p.a. odnosi się do sposobu procedowania przez organ a nie do zasad wykładni prawa materialnego. Dlatego też wiązanie powyższego zarzutu materialnoprawnego, dotyczącego interpretacji prawnomaterialnej z zasadami postępowania administracyjnego nie było usprawiedliwione.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.