Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1260/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. W. i J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0958 ha położona w obrębie N., gmina Działdowo, stanowiąca własność Z. W. i J. W., decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr [...] z dnia 10 czerwca 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę i przebudowę linii kolejowej E 65 na odcinku Warszawa-Gdynia obszar LCS Działdowo, szlak Działdowo-Gralewo od km 149,600 do km 161,350.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 17.278 zł, na rzecz Z. i J. W., z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania [...] S.A.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A., zarzucając ustalenie i wysokości należnego odszkodowania w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy.
Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, a wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt l SA/Wa 174/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., orzekł o ustaleniu na rzecz Z. i J. W. odszkodowania w wysokości 3.291,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał [...] S.A. do wypłaty odszkodowania.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. W. i J. W., zarzucając ustalenie zbyt niskiego odszkodowania, wskazując, iż pierwotnie inwestor zaproponował cenę wykupu działki na poziomie 38.320,00 zł, zaś na potrzeby postępowania odszkodowawczego nieruchomość została oszacowana w operacie z dnia 11 maja 2011 r. na kwotę 17.278,00 zł. Zdaniem strony grunty przeznaczone pod rozbudowę, przebudowę lub modernizację linii kolejowych są gruntami przeznaczonymi na cele budowlane, w związku z czym nie można ich porównywać z działkami rolnymi.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był operat sporządzony w dniu 22 listopada 2012 r., którego aktualność została potwierdzona pismem z dnia 10 lutego 2014 r. Autor operatu przeprowadził badanie rynku pod kątem występowania nieruchomości nabywanych na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, jednakże z uwagi na brak takich transakcji przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości rolnych ograniczając rozważania do 2012 roku. Ocena tego operatu szacunkowego, zdaniem organu, pozwala na stwierdzenie, że nie zawiera on nieprawidłowości. Minister wskazał, że poprzednia, wyższa wycena opierała się o wadliwie sporządzony operat, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., a zatem cena wynikająca z operatu z dnia 11 maja 2011 r. była nieaktualna.
W skardze na powyższą decyzję Z. W. i Józef W. wskazali, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej były prowadzone z nimi negocjacje przez przedstawicieli [...] S.A., które zostały zaniechane przez Spółkę. Podnieśli, że w wyniku tych negocjacji została ustalona cena 40 zł za 1 m2, na okoliczność czego zostały sporządzone protokoły. Podnieśli też, że szacując wartość działki nr [...] powinno się ją porównać do działek sąsiednich i transakcji kupna-sprzedaży gruntów w najbliższej okolicy, że działki sąsiadują w bliskim otoczeniu z działkami budowlanymi, a działka 14/2, po wykonaniu drogi gminnej, najprawdopodobniej przekształcona zostanie na działkę budowlaną, co nie zostało uwzględnione w operacie, zaś porównanie przedmiotowej działki do działek rolnych powoduje znaczne zaniżenie ich ceny, a ponadto, że droga kolejowa na działce [...] powinna zostać uznana za drogę komunikacyjną. Ostatecznie wskazali, że mogliby zaakceptować cenę wynikającą z operatu szacunkowego z dnia 11 maja 2011 r.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Sformułowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego budzą zasadniczą wątpliwość w zakresie nieruchomości przyjętych do porównań. Autorka operatu stwierdziła, że przedmiotem analizy były grunty stanowiące tereny komunikacji kolejowej położone na rynku lokalnym gminy Działdowo oraz regionalnym – województwo warmińsko-mazurskie będące przedmiotem prawa własności. Ze względu na brak na tak zdefiniowanym rynku transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę/przebudowę/modernizację linii kolejowych, zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przeanalizowano transakcje kupna-sprzedaży gruntów niezabudowanych stanowiących tereny rolne, będących przedmiotem prawa własności, położonych na rynku lokalnym gminy Działdowo. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z powyższymi założeniami, biegła zwiększyła uzyskaną wartość o 50% podając, że zwiększenia dokonano na podstawie przeprowadzonej analizy cen gruntów rolnych do cen gruntów nabywanych na cele budowy/rozbudowy linii kolejowych, z której wynika, iż ich wartość jest niższa średnio o 90% niż wartość gruntów nabywanych na ww. cele inwestycyjne.
Z powyższych sformułowań wynika brak konsekwencji i spójności wniosków biegłej, bowiem jeżeli transakcje dotyczące gruntów nabywanych pod budowę czy rozbudowę linii kolejowych istnieją – a do takich odwołuje się biegła zwiększając otrzymaną wartość wycenianej nieruchomości o 50% – to okoliczność ta czyni niezgodnym z przepisami prawa odniesienie procedury wyceny do gruntów stanowiących tereny rolne. Jeżeli zatem takie transakcje miały miejsce na terenie rynku lokalnego lub regionalnego, to biegła powinna posłużyć się nimi jako materiałem porównawczym, jeżeli natomiast są to dane z rynku krajowego to biegła powinna wyjaśnić powód ich przywołania. Specyfika nabywania nieruchomości na cele budowy lub przebudowy linii kolejowej, może czynić uzasadnionym wykorzystanie do porównań i wyceny transakcji z szerszego rynku, co wymaga jednak wyczerpującego i spójnego uzasadnienia. Powyższe naruszenia procedury wyceny nieruchomości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wysokości odszkodowania.
Na marginesie – jak zaznaczył Wojewódzki Sąd – zwrócił Sąd uwagę, że sprawa już była rozpoznawana przez tut. Sąd, a decyzja pierwotna w sprawie odszkodowania została uchylona w postępowaniu odwoławczym, co zaakceptowano w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaś powodem uchylenia była wadliwość operatu szacunkowego, a wobec tego, stosownie do art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., biegły, który już wydał w sprawie opinię, a decyzja, która była podstawą została uchylona, zasadniczo podlega wyłączeniu, choć niewyłącznie nie oznacza samo przez się wadliwości decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo reprezentowany, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niedostatecznie wyczerpującej ocenie dowodu o wartości nieruchomości, w postaci operatu szacunkowego, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został dogłębnie oceniony przez organ odwoławczy;
- – art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez brak uwzględnienia, że biegły – rzeczoznawca majątkowy jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz szacował wartość nieruchomości, podczas gdy zasadę wyłączenia biegłego, opartą na ww. normie prawnej, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania – organ, świadek, strona lub jej reprezentant itd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania administracyjnego, jednak Sąd przepisów wskazanych w podstawach skargi nie naruszył.
Artykuł 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie administracyjne do dokładnego ustalenia stanu sprawy, zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Wypełnienie tego obowiązku, tj. dogłębna ocena materiału dowodowego nie musi oznaczać, że wyciągnięty wniosek był prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, jeśli idzie o istotny, gdyż jedyny, dowód, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowana, jakim jest operat szacunkowy ocenił go odmiennie, aniżeli uczynił to skarżący organ odwoławczy. Sąd wskazał, jakie wady, w świetle przepisów prawa materialnego, będącego podstawą prowadzenia postępowania, zawiera operat. Podstawą uchylenia decyzji nie był zarzut niezgromadzenia materiału dowodowego, a tego dotyczą przepisy wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, a zatem naruszenia procedury administracyjnej, lecz naruszenia prawa materialnego, regulującego zasady sporządzania operatu.
Kwestia wskazania przez Wojewódzki Sąd naruszenia art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. podniesiona była jedynie marginalnie, jak to Sąd zaznaczył i związana z okolicznościami regulowanymi tymi przepisami, dotyczącymi wyłączenia biegłego od udziału w sprawie. Przy tym przepisów tych, tj. art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd nie naruszył.
Biegły, jak wynika z art. 84 § 2 k.p.a., podlega wyłączeniu od udziału w sprawie tylko jeżeli zaistnieją okoliczności wskazane w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie operat, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania zaskarżonymi decyzjami, sporządzała ta sama biegła, której operat był dowodem przy wydawaniu pierwotnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, a która to decyzja została uchylona z powodu wadliwości operatu. W takiej sytuacji można zgodzić się z Sądem co do ew. podstaw wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, z uwagi na błędy operatu.
Jednak kwestia wyłączenia biegłego jest z natury formalnej, procesowej, a w sprawie należy zaś zwrócić uwagę na jej stronę merytoryczną. Biegła sporządziła operat pierwszy, który okazał się wadliwy. Drugi operat oszacował wartość tej samej nieruchomości na kwotę prawie 6-krotnie niższą (17.278 zł – 3.291 zł) przy czym operaty te sporządzono w odstępie tylko ponad roku od siebie (maj 2011 r., listopad 2012 r.). Powinno to było wzbudzić wątpliwości organu, czy możliwy był taki spadek wartości nieruchomości.
Ponieważ pierwszy operat okazał się wadliwy, co zostało stwierdzone w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r., I SA/Wa 1741/12, zaś drugi jest także wadliwy, jak to wykazał Wojewódzki Sąd w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku, to okazuje się, że wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej o dogłębnej ocenie materiału dowodowego, sprawa nie została wyjaśniona. W jej stanie w ogóle nie wiadomo jaka jest rzeczywista wartość nieruchomości, tym samym jakie jest za jej wywłaszczenie należne słuszne odszkodowanie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.