Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., I SA/Wa 744/19 oddalił skargę J[...] i R[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 20 lutego 2019 r. nr K[...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy B[...] z dnia 19 listopada 2018 r. nr Ś[...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt K [...] w DPS.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J[...]i R[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego, tj.
- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2018.1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obowiązek opłaty za pobyt w DPS ciąży także na zstępnych i wstępnych osoby umieszczonej, w sytuacji kiedy matka tej osoby pozostawiła ją w szpitalu bezpośrednio po porodzie, tj. dokonanie wykładni językowej z pominięciem wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP;
- art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie wzorca konstytucyjnego – jednakowego traktowania wszystkich adresatów normy prawnej, którzy są w takiej samej bądź podobnej sytuacji, a więc charakteryzują się w tym samym stopniu tą samą cechą przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.;
- przepisów postępowania, tj.:
- "art. 141 § 4" przez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia istotnej okoliczności faktycznej – pozostawienia bezpośrednio po porodzie osoby umieszczonej w DPS;
- "art. 141 § 4" przez błędne przyjęcie, że w skardze do Sądu I instancji istotą zarzutu było wskazanie na uchylony art. 81 u.p.s., gdy w rzeczywistości zarzut dotyczył obowiązującej w systemie prawnym normy zwalniającej rodziców, którzy pozostawili dziecko przy porodzie, z obowiązku ponoszenia opłat za umieszczenie dziecka w instytucji opiekuńczo-wychowawczej.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a nadto o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów u.p.s. szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę odpłatności za pobyt w DPS do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a nadto określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS oraz kolejność, w jakiej obowiązek ten na nich spoczywa. Na gruncie przepisów u.p.s. istnieje zatem ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Powstaje on z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w DPS i obciąża określony w u.p.s. krąg osób. Zakres tego obowiązku, a więc w istocie wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na mieszkańcu DPS. Jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższy obowiązek nie jest odnoszony bezpośrednio do członków rodziny osoby umieszczonej w DPS, bowiem nie obciąża on małżonka, wstępnych i zstępnych z tego powodu, że wspólnie mieszkając i gospodarując tworzą w pensjonariuszem DPS rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Obowiązek ten obciąża ww. osoby niezależnie od powyższych cech wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Zobowiązanie to oparte jest zatem na określonych więzach; w przypadku wstępnych i wstępnych osoby umieszczonej w DPS, będą to więzy pokrewieństwa. W ostatniej kolejności powyższy obowiązek spoczywa na gminie, zgodnie z zasadą pomocniczości (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek wstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do DPS. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym realizacja obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia z ponoszenia odpłatności za pobyt krewnego w DPS i odwrotnie; obydwa obowiązki mogą być wykonywane równolegle, z tym zastrzeżeniem, że alimenty podwyższają dochód mieszkańca DPS, a to tym samym zmniejszają wysokość opłaty przypadającej na pozostałych zobowiązanych (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 61).
Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż skarżący kasacyjnie, będąc wstępnymi umieszczonej w DPS wnuczki K[...], na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. pozostają obarczeni obowiązkiem pokrywania kosztów jej utrzymania, jako mieszkańca DPS. Skonkretyzowanie tego obowiązku następuje w trybie decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Konkretyzacja taka nastąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy.
Odnosząc się w tej sytuacji do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy dostrzec trafność stanowiska autora skargi kasacyjnej o derogacji art. 81 u.p.s. Przepis ten zatem, nie tylko ze względu na swoją treść, która nie odnosi się do opłaty za pobyt w DPS, ale przede wszystkim z uwagi na derogację, nie wpływa na istnienie obowiązku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. Nie można natomiast tego obowiązku uznawać za dyskryminujący z punktu widzenia art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, upatrując naruszenia owej konstytucyjnej zasady w paraleli prawnej wyprowadzonej z regulacji art. 193 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2018.998 ze zm.), dalej jako "u.w.r.". Norma tegoż przepisu przełamuje bowiem zasadę uregulowaną w art. 193 ust. 1 ww. ustawy i stanowi, iż rodzice dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu, nie ponoszą miesięcznych opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Analizując powyższy zarzut kasacyjny wypada zauważyć, iż ocena tego, czy doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, uzależniona jest od wyników testu równości, który wymaga: po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12 (32/3/A/2014)). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów. Przede wszystkim należy dostrzec, iż regulacja art. 193 ust. 7 u.w.r. ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przedmiotem rozszerzającej interpretacji. Nie powinna być zatem także traktowana jako wzorzec dla porównania sytuacji prawnej podmiotów nią objętych, z sytuacją podmiotów uregulowaną przepisami innych ustaw, w tym przepisami u.p.s. Cechą wspólną regulacji prawnej odnoszącej się do kwestii opłat rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i regulacji art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s. jest tylko to, iż pobyt w pieczy zastępczej i w DPS jest odpłatny. Inne są natomiast przesłanki umieszczenia w pieczy zastępczej i w DPS, inny katalog osób zobowiązanych do ponoszenia owych opłat (ten z art. 193 u.w.r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie) i wreszcie wyraźnie wskazany przez ustawodawcę powód zniesienia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Dbałość zarówno o dobro, jak i bezpieczeństwo nowonarodzonego dziecka, wyrażająca się w tym, iż nie będzie ono stanowiło "ciężaru" dla tych rodziców, którzy nie mogą lub nie zamierzają się nim opiekować, przejawia się w możliwości jego pozostawienia bezpośrednio po porodzie, bez obawy dla jego biologicznych rodziców o obciążenie negatywnymi konsekwencjami takiego zachowania. Powyższa dbałość o prawa dziecka stanowi wyraźną motywację zniesienia wobec takich rodziców obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Konieczność ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP) nie przemawia natomiast za ustawowym zniesieniem obowiązku partycypowania zstępnych lub wstępnych w opłatach za pobyt krewnego w DPS. Racje wprowadzenia do systemu prawa art. 193 ust. 7 u.w.r., nie aktualizują się przy określaniu zakresu obowiązku ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia w DPS. Nie można zatem mówić w tych wypadkach o takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej zstępnych lub wstępnych zobowiązanych do opłat za pobyt w DPS (art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s.) i rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1 u.w.r.). Brak jest także celowościowych, jak i systemowych powodów aby aksjologiczne wartości leżące u podstaw wprowadzenia do systemu prawa przepisu art. 193 ust. 7 u.w.r., rozciągać na obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS. Nie można tym samym potwierdzić w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno zarzutu wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.s., jak i zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady niedyskryminacji jako podstawowej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 32 i art. 2 Konstytucji RP).
Nie nadają się natomiast do oceny w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzuty naruszenia "art. 141 § 4", i to nie tylko z tego powodu, że aktor skargi kasacyjnej nie wskazał jakich aktów prawnych są to przepisy, ale także dlatego, iż zarzuty te nie doczekały się uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej. Tak niestaranny sposób postawienia owych zarzutów uniemożliwia ich kontrolę w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które uznaje za naruszone. Następuje to przez wskazanie w wyraźny sposób jednostki redakcyjnej konkretnego aktu prawnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Niewypełnienie powyższych warunków uniemożliwia uznanie, że w badanej skardze kasacyjnej nastąpiło przytoczenie podstaw kasacyjnych w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.)
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.