Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 97/07, oddalił skargę B. K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem procesowym z dnia 11 czerwca 2007 r. skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nie załatwienia wniosku skarżącej o wyrys określający przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do granic nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu skargi na bezczynność wskazała, że brak właściwego wyznaczenia przebiegu granicy Parku uniemożliwia skarżącej rozporządzanie jej własnością.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca była wielokrotnie informowana, iż opis granic Parku został opublikowany w Rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego Nr 13 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., Nr 75, poz.1982). Ponadto wskazano, że poza kompetencjami Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jest sporządzanie dla indywidualnych potrzeb dodatkowych map. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które między innymi określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona. Ustawodawca nie nakazał sporządzania map, lecz jedynie określić przebieg granicy. Przebieg granicy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny został sporządzony w formie opisu.
Ponadto Wojewoda Mazowiecki opisał korespondencję B. K. w niniejszej sprawie (skarżąca złożyła pismo z dnia 27 marca 2007r. do Wojewody Mazowieckiego, pismo z dnia 14 maja 2007 r. do Ministra Środowiska).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu.
Przede wszystkim Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz.880) park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody. Natomiast rozstrzygając tę sprawę dokonano wykładni art. 16 w/w ustawy wskazując, że park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z ust. 3 w/w przepisu utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona (...). Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Tak więc z powyższego przepisu wynika, że wojewoda właściwy ze względu na miejsce położenia danego obszaru chronionego w drodze rozporządzenia może utworzyć park krajobrazowy lub powiększyć jego obszar. Jednocześnie ustawodawca nakazuje określenie w rozporządzeniu nazwy parku, jego obszaru oraz przebieg granic.
Zgodnie z ustawową delegacją jak podniósł Sąd pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki wydał rozporządzenia Nr 13 z dnia 2 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., Nr 75, poz.1982). W § 1 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że Park wraz z otuliną obejmuje obszar o powierzchni 23.702 ha, zaś w ust. 5 podano, że opis granic Parku i otuliny określa załącznik do powyższego rozporządzenia. Załącznik do rozporządzenia został opublikowany w tym samym dzienniku urzędowym, gdzie szczegółowo w formie opisowej określono granice Parku oraz otuliny (strefy ochronnej) Parku, z wyszczególnieniem gmin oraz ulic (łącznie z numeracją).
Z ustawy o ochronie przyrody nie wynika zdaniem Sądu, by ustawodawca nakazał sporządzanie map, określających przebieg granic, tak więc przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego i jego otuliny został sporządzony w formie opisu.
Wyjaśniono, że Wojewoda Mazowiecki pismami z dnia 21 marca 2007 r. oraz z dnia 25 kwietnia 2007 r. poinformował skarżącą, że opis granic Parku został opublikowany jako załącznik do powyżej opisanego rozporządzenia. W świetle przedstawionych materiałów i obowiązujących przepisów prawa Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach tej sprawy znamion bezczynności organu.
B. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r. Nr 92, poz. 880) poprzez ogólnikowe wytyczenie granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego biegnącej przez nieruchomość położoną w Warszawie, Dzielnica Wesoła, w obrębie [...] oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...], usytuowanej na granicy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego.
- przepisów prawa procesowego. tj. art.149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezakreślenie Wojewodzie Mazowieckiemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, bezspornym jest fakt, iż utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona. Tym samym, wytyczenia granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego dokonuje Wojewoda Mazowiecki w drodze rozporządzenia. Przypomniano, iż na granicy wytyczonej przez Wojewodę znajduje się nieruchomość skarżącej, usytuowana w ten sposób, że część znajduje się w granicach parku, a część w otulinie. Zarówno opis słowny, jak i załączniki graficzne rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nie pozwalają na ustalenie powierzchni nieruchomości wyłączonej z parku, a należącej do skarżącej, znajdującej się w otulinie. Bez wyrysu, którego domaga się skarżąca, nie może ona korzystać w pełni z nieruchomości. Stąd konieczne stało się wystąpienie do Wojewody Mazowieckiego o doprecyzowanie wytyczenia granic nieruchomości w zakresie ustalenia powierzchni nieruchomości skarżącej zarówno usytuowanej na obszarze Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, jak również w jego otulinie.
Podkreślono, że ustanowiony w art. 35 § 1 k.p.a. (ogólny) obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki ma w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie jest powiązany z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy, art. 35 § 2 k.p.a. i obowiązkiem załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 i 4 k.p.a. Oznacza to w szczególności, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia. Do dnia dzisiejszego jak zauważono w kasacji wniosek o wyrys określający przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do granic nieruchomości skarżącej nie został załatwiony.
Zauważono iż sformułowana w art. 6 kpa zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Organ administracyjny zdaniem skarżącej uchybił zatem nie tylko wynikającemu z art. 35 k.p.a. obowiązkowi załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, ale także naruszył zasady, którymi powinien się kierować w prowadzonym postępowaniu.
W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska Wojewody Mazowieckiego i przepisów ustawy o ochronie przyrody, bez zbadania i analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powierzchowność oceny niniejszej sprawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak konkludowano uzasadnia kontrolę w trybie instancyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwłaszcza, że granica parku wytyczona przez Wojewodę Mazowieckiego, na której znajduje się nieruchomość skarżącej została wytyczona w sposób tak ogólny, iż w ogóle nie pozwala na wskazanie jaka powierzchnia nieruchomości skarżącej znajduje się w otulinie, a jaka w granicach Parku Krajobrazowego. W takiej sytuacji jest w pełni uzasadnione żądanie skarżącej, które przecież ze względu na obowiązki prawne delegowane na Wojewodę Mazowieckiego, zmierza do sprecyzowania powierzchni nieruchomości skarżącej oraz jej przeznaczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują) a także niezbędne jest określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego nie w pełni odpowiada w/w wymaganiom. W tym zakresie kasacja wskazuje na naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) poprzez ogólnikowe wytyczenie granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego biegnącej przez nieruchomość położoną w Warszawie Dzielnica Wesoła w obrębie [...] oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...] usytuowanej na granicy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, tym samym nie określając na czym w istocie polega naruszenie w/w normy czy na jego błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu.
Niezależnie jednak od powyższego, iż zarzut skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie została w sposób nieodpowiedni sformułowany, to przede wszystkim nieskuteczne i nieusprawiedliwione jest w trybie skargi na bezczynność kwestionowanie na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ogólnikowego wytyczenia granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do działek skarżącej jak czyni to kasacja w jej punkcie pierwszym.
Wojewoda zgodnie z postanowieniami art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. Nr 80 z 2001 r. poz. 873 ze zm.) jest przedstawicielem rządu w terenie i na podstawie art. 24 tego aktu prawnego przyjmuje się, że do jego kompetencji należy miedzy innymi wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych w sprawach indywidualnych oraz wydawania przepisów miejscowych. Przepisy takiego prawa miejscowego Wojewoda Mazowiecki wydał na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody tworząc w formie rozporządzenia Mazowiecki Park Krajobrazowy (rozporządzenie Nr 13 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 75 z kwietnia 2005 r. poz. 1982), w którym to określił jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, szczególne cele ochrony przyrody oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego. Wejście w życie wskazanego wyżej prawa miejscowego poprzez jego opublikowanie spowodowało, iż stanowi ono źródło prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tym samym ewentualne kwestionowanie przebiegu granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w tym poprzez ich ogólnikowe wytyczenie w żadnym wypadku nie może odbywać się w sprawie o bezczynność lecz ewentualnie powinno być podjęte w odrębnym trybie a to kwestionowania wskazanego wyżej aktu prawa miejscowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województwa (art. 44 ust. 1 tejże ustawy).
Jednocześnie nieusprawiedliwiony pozostaje kolejny zarzut kasacji odniesiony do naruszenia prawa procesowego a to art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 wskazanej ustawy procesowej do art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis, gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o bezczynności organu wyprowadzanej z naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jak czyni to skarżąca w kasacji bowiem wskazywany przepis art. 16 ust. 3 nie daje podstaw do wydania przez Wojewodę indywidualnego aktu ani podjęcia czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4 ustawy procesowej.
W tej sprawie zatem jak trafnie wykazano w zaskarżonym wyroku brak było podstaw do uznania bezczynności Wojewody Mazowieckiego skoro w ramach posiadanych kompetencji przekazano skarżącej niezbędnych informacji w związku z jej wnioskiem z dnia 21 lutego 2007 r. o udostępnienie wyrysu określającego przebieg granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do działek Nr [...],[...] i [...]. W konsekwencji więc nie zachodziła potrzeba zastosowania przepisu art. 149 ustawy procesowej.
Mając na uwadze powyższe rozważania w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego zaś zgłoszone zarzuty uznano za nieusprawiedliwione.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi B. Z. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za reprezentowanie skarżącej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia, o jakim mowa w tym przepisie.