Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 665/13, na skutek skargi L. R., w pkt 1 stwierdził bezskuteczność czynność Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu, w zakresie kart pojazdów o następujących numerach rejestracyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; w pkt II oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
L. R. wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpiła do Starosty W. o zwrot kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu opłat za wydanie kart pojazdów dla 12 samochodów osobowych wskazanych w załączniku do wniosku, uiszczonych na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r." W uzasadnieniu żądania powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), stwierdzający niezgodność z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310).
W ocenie skarżącej, rozważania Trybunału należy odnieść również do rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., obowiązującego w dacie rejestracji ww. pojazdów, co oznacza, że opłaty pobrane na podstawie tego rozporządzenia podlegają zwrotowi ponad kwotę 75 zł.
Starosta W. w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. odmówił L. R. wypłaty żądanej kwoty, stwierdzając brak podstaw do zwrotu opłat i wskazując na prawomocne osądzenie sprawy zwrotu tej opłaty wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...].
L. R. pismem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpiła do Starosty W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wskazała, że w przypadku stwierdzenia, że przepis jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, sąd administracyjny może odmówić zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Podała również, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zmieniona, a zatem opłatę w wysokości 1000 zł określoną w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 r. należy uznać za nieodpowiadającą faktycznym kosztom związanym z drukiem i dystrybucją karty.
Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi.
L. R. w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na czynność Starosty W. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za karty pojazdów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do dokonania zwrotu ww. kwoty. Organowi zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez zastosowanie § 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. Zarzucono również nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżąca błędnie określiła jako stronę Starostę, który nie ma na gruncie niniejszej sprawy zdolności sądowej. W ocenie organu, stroną postępowania powinien być Powiat W., posiadający osobowość prawną, tym bardziej, że opłaty za kartę pojazdu wnoszone przez skarżącą uiszczane były na jego rachunek bankowy. Sprawy dotyczące opłat za wydanie karty pojazdu nie wchodzą w zakres kompetencji starosty.
Pismem z dnia [...] października 2013 r. Starostwo Powiatowe we W., uzupełniając dokumentację dotyczącą rejestracji pojazdów przez L. R. wskazanych w załączniku nr 1 wskazało, że brak jest dokumentacji pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] (poz. nr 8 załącznika), gdyż pojazd nie figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców – został wyrejestrowany przed jej utworzeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części dotyczącej kart pojazdów wymienionych pkt I sentencji, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd uznał, że zaskarżona czynność podlega kognicji sądu administracyjnego oraz że wniesiona skarga złożona została z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 2870 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu określony został w treści art. 77 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, natomiast wykonując delegację zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które w § 1 ust. 2 przewidywało, że za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1000 zł. Powyższe rozporządzenie uchylone zostało rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które w § 1 ust. 1 przewidywało, że za wydanie karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to było przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, którym stwierdzono niezgodność jego § 1 ust. 1 z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.
Mając na uwadze stanowisko Trybunału wyrażone w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd, na podstawie art. 178 Konstytucji, odmówił zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., które pozwalało organowi na pobieranie za wydanie karty pojazdu kwoty 1000 zł, uznając go za niekonstytucyjny. Sąd podał, że pobrana przez organ kwota za wydanie każdej z kart pojazdu, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając ww. akt wykonawczy przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego.
Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując naruszeniem art. 217 Konstytucji. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącej zwrotu części opłaty pozostawała niezgodna z prawem.
Sąd podał, że konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny i to od momentu jego wejścia w życie, a zatem i w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów L. R. miała obowiązek uiszczenia opłaty za każdą z kart pojazdu wydanych w okresie od [...] marca 2002 r. do [...] maja 2003 r. wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Uiszczona przez nią kwota za wydanie każdej z kart pojazdu wskazanych we wniosku, jako zawyżona, powinna zatem zostać zwrócona. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostaje niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł.
Odnośnie do zarzutów odpowiedzi na skargę, co do niewłaściwego określenia strony postępowania, Sąd wskazał, że Starosta jest organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Oznacza to, iż we wszelkich stosunkach z organami administracji rządowej i samorządowej jest on uprawniony do reprezentowania interesów powiatu. W zakres tej reprezentacji wchodzą zarówno czynności faktyczne, jak i prawne. Czynności te wykonuje jednoosobowo i nie jest związany żadnymi wytycznymi czy instrukcjami pozostałych członków zarządu lub rady powiatu. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta.
Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdził, w oparciu o przepis art. 146 § 1 P.p.s.a., bezskuteczność zaskarżonej czynności odmowy zwrotu części opłaty podjętej w formie pisma Starosty z dnia [...] marca 2013 r., co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku, tj. oddalenie skargi w pozostałym zakresie, odnosiło się do wniosku strony o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu zarejestrowania takiego pojazdu, który to pojazd został wyrejestrowany przed utworzeniem Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. W tym stanie sprawy żądanie skarżącej w powyższym zakresie, należało uznać za bezzasadne.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. wniósł Starosta W., reprezentowany przez r. pr. K. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i orzeczenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że organem, przeciwko któremu można skierować skargę, jest Starosta W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organem, którego działanie w niniejszej sprawie jest przedmiotem skargi może być jedynie Powiat W., a wynika to z przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Starosta W. – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie ma w tej sprawie zdolności sądowej i w związku z tym skarga powinna być odrzucona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. R. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie strona wskazała, że związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. W niniejszej sprawie Starosta W. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne ustalenie organu w sprawie. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na przepis art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., a zatem przepis postępowania.
Ponadto skarga kasacyjna winna zawierać precyzyjne wskazanie jednostki redakcyjnej przepisu, który został naruszony i na czym to naruszenie polega. W złożonej skardze kasacyjnej daje się natomiast zauważyć ewidentny brak oznaczenia przepisów, a zatem skarga ta jest niedopuszczalna. Ponadto strona wskazała, że obowiązek zwrotu przedmiotowej opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek jej uiszczenia. Jeśli zatem organ pobrał opłatę w zawyżonej wysokości, to ma obowiązek zwrotu nadpłaty. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku legitymacji biernej Starosty do występowania w niniejszym postępowaniu, strona stwierdziła, że żądanie zwrotu nadpłaty prawidłowo zostało skierowane do Starosty, który jako organ administracji publicznej dokonywał wszelkich czynności związanych z zarejestrowaniem samochodu należącego do skarżącej, w tym pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna spełniać, oprócz wymogów formalnych określonych dla pism procesowych w art. 46 i art. 47 P.p.s.a., wymogi charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej wyszczególnione w art. 176 P.p.s.a. Są to elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności kasacji i odrzucenia skargi kasacyjnej (postanowienia NSA z 16.03.2004 r., FSK 209/04 i 22.02.2006 r., II OSK 553/05). Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zatem zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia i oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę - zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a - w granicach, które są wyznaczone przez autora skargi kasacyjnej powyżej wymienionymi elementami konstrukcyjnymi tego pisma, wynikającymi z brzmienia art. 176 P.p.s.a. Braki skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uniemożliwiają jej merytoryczne rozpoznanie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia jego zakresu i formułowanych wniosków. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera bowiem istotne braki materialne określone w art. 176 P.p.s.a., a w szczególności brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie.
Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, podania uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wniesionej przez radcę prawnego, działającego w imieniu strony skarżącej kasacyjnie, ograniczono się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organem, przeciwko któremu można skierować skargę jest Starosta W. Zarzut skargi kasacyjnej został oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. bez wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa, któremu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Nie stanowi spełnienia warunku przytoczenia podstaw kasacyjnych wskazanie naruszonych przepisów prawa wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzucane naruszenia wskazanych tam przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513), art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595) oraz art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., nie precyzują przy tym na czym polegało niewłaściwe ich zastosowanie lub błędna ich interpretacja.
Spełnienie bowiem wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. wymaga także wskazania, czy skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Obowiązkiem zatem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, ale także wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na podstawę naruszenia prawa materialnego nie może ograniczyć się do powołania przepisu (normy) prawa materialnego bez wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu, a także jak, zdaniem skarżącego, zakwestionowany przepis powinien być rozumiany, bądź jaki przepis powinien być zastosowany.
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku ich uzupełniać (por. wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wymogów powyższych nie zrealizował. Wobec tych braków skargi kasacyjnej trzeba uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego jako nieweryfikowalny, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna pozbawiona powyżej wymienionych elementów jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej.