Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 866/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi G. R., dalej także: skarżąca, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2013 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówiono wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką K. G. Ustalono, że skarżąca nie pracuje, jest osobą bezrobotną, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Na tej podstawie stwierdzono, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, a więc nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania jej wnioskowanego zasiłku.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca opisała swoją trudną sytuację życiową i podała, że jej matka, nad którą sprawuje opiekę, jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), dalej: u.ś.r. lub ustawa. Wyjaśniło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kolegium powołało też przepis art. 3 pkt 22 ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a matka wnioskodawcy od [...] lutego 2012 r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, to brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku, bowiem odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowanie opieki nad matką. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z tego względu, że nie można ustalić jakichkolwiek okresów zatrudnienia skarżącej, co może świadczyć jedynie o tym, że skarżąca nigdy nie pozostawała w zatrudnieniu lub wykonywała inną pracę zarobkową.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że nie mogła podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi na niepełnosprawność matki. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.
Sąd ten wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. W myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust. 2 ww. ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. nie przekraczał kwoty 623 zł na osobę w rodzinie). Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego argumentując, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad niepełnosprawną matką. Uzasadniając okoliczność braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej organy wskazały, że skarżąca nie przedstawiała żadnych dokumentów wskazujących na okresy zatrudnienia, co dowodzi, że w ogóle nie pozostawała w stosunku zatrudnienia, a tym samym nie mogła z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - matką.
W ocenie tego Sądu, prezentowana wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy.
Zdaniem Sądu I instancji, taka interpretacja ww. przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni, podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
Specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie tego Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących, sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Nie sposób zdaniem Sądu I instancji przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta, pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia, nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Sąd ten podkreślił, że od daty wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, to jest od 26 sierpnia 2013 r. uległ zmianie stan prawny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 27/13 było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, którzy je utracili.
Ponadto art. 17 ww. ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd kierując się wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniły przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonały oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego wspomnianą wyżej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, uchwaloną w wyniku ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd ten wskazał, że ww. ustawa wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego, tj. zasiłek dla opiekuna wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami. Wskazał też, że w związku z tym, że zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie, organy rozpatrując ponownie sprawę winny uwzględnić fakt, że skarżąca na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] otrzymała już świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, z późn.zm.), dalej ustawa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I i II instancji, polegającym na przyjęciu interpretacji tego przepisu utożsamiającej "rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z sytuacją "niepodjęcia takiej działalności, w związku z koniecznością uwzględnienia konstytucyjnego nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, wyrażonego w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na to, że odmienne rozumienie tych pojęć prowadzi - w ocenie Sądu I instancji - do różnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi G. R. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie Kolegium sprawa przyznania stronie wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest obarczona błędną interpretacją przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, z uwagi na nieuwzględnienie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2013 r., polegała na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy) oraz na wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy).
W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", polegającej na zrównaniu "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z sytuacją niepodjęcia takiej działalności, kierując się zasadą równości z art. 32 Konstytucji RP i bezzasadnie odwołuje się do linii orzecznictwa, która nie jest jednolita i utrwalona.
W ocenie Kolegium sprawa przyznania stronie wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest obarczona błędną interpretacją przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, z uwagi na nieuwzględnienie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Wskazało, że korekta zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2013 r., polegała na modyfikacji przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy) oraz na wprowadzeniu do katalogu świadczeń opiekuńczych nowego świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy).
Zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego udziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jedną z podstawowych przesłanek pozytywnych jest sytuacja, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, tj. z wykonywania pracy (...) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki.
Organ podał, że w świetle powołanego przepisu warunkiem otrzymania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego była faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie nie zaistniał związek między rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W przypadku nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym unormowanym w art. 17 ustawy - samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Z porównania brzmienia art. 16 ust. 1 ustawy oraz art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 ustawy nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 ustawy.
Za ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu pojęć w treści art. 17 ust. 1 ustawy, co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie art. 16a ust. 1 ustawy. Wynika to z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia, oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń. W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca, obok przesłanki "rezygnują z zatrudnienia", osobno wyszczególnił przesłankę "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza, że zgodnie z zakazem wykładni synonimicznej, pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne). Pojęcie "nie podejmują zatrudnienia" nie zwiera się w pojęciu "rezygnują z zatrudnienia".
Organ skarżący uważa, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", polegającej na zrównaniu "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z sytuacją niepodjęcia takiej działalności, kierując się zasadą równości z art. 32 Konstytucji RP i bezzasadnie odwołuje się do linii orzecznictwa, która nie jest jednolita i utrwalona.
Organ podniósł, że porównując ze sobą przepisy art. 16a i art. 17 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji) można też zauważyć, że w nieco odmienny sposób określają one krąg osób uprawnionych do obu świadczeń. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane - w myśl art. 17 ust. 1 ustawy - 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r, - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (przy czym osoby należące do ostatniej z wymienionych grup, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku, gdy spełnione są łącznie warunki określone w art. 17 ust. 1a ustawy).
Natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy mogły uzyskać wszystkie osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r, poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, bez względu na stopień i rodzaj pokrewieństwa. Z pewnymi, nieistotnymi w nin. sprawie modyfikacjami powyższy stan prawny obowiązuje obecnie, co czyni oba powyższe świadczenia odrębnymi, skierowanymi do różnych grup podmiotów.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny, dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już prawnie uregulowany. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 orzekł, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m. in. art. 16a ust. 1 ustawy, narusza prawa słusznie nabyte osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca uchwalił już ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne opiekuńcze.
Zgodnie z art. 5 w związku z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, powstała możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy od 1 lipca 2013 r. utracili prawo świadczenia pielęgnacyjnego. Strona skarżąca skorzystała z tej możliwości i nabyła prawo do zasiłku dla opiekuna za okres między wygaśnięciem prawa do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego a dniem wejścia jej w życie, wraz z ustawowymi odsetkami, nabywając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres od 01.07.2013 r. do 14.05.2014 r., z ustawowymi odsetkami, a od dnia 15.05. 2014 r. - bezterminowo.
W takiej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, kwestionujące zastosowaną przez organ I i II instancji interpretację przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy", z uwagi na niekonstytucyjność, jest pozbawione podstaw. Nie jest to "prokonstytucyjna wykładnia" art. 16a ustawy, lecz przejaw zmiany i uzupełniania prawa przez sąd. Taka interpretacja nie prowadzi bowiem do ustalenia treści normy wynikającej z przepisu ustawowego, kwalifikującej się do zastosowania w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, lecz kwestionuje prawo ustawodawcy do wyodrębnienia dwóch grup podmiotów - kwalifikujących się do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i niekwalifikujących się do niego z uwagi na to, że nie zrezygnowali z zatrudnienia, a jedynie go nie podejmują. Przyjęcie wykładni ww. przepisu sugerowanej przez Sąd I instancji oznaczałoby, że organy administracji zmuszone byłyby do przyznawania świadczenia wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisów ustawowych. Byłoby to przejawem uzupełniania porządku prawnego przez sąd administracyjny, zastępowanie ustawodawcy, a to nie jest rolą jakiegokolwiek sądu.
Organ podkreślił, że uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje administracyjne nie pozbawiły skarżącej żadnych, przysługujących jej uprawnień, nie obciążyły jakimkolwiek obowiązkiem. To, co się jej w świetle prawa należało, strona otrzymała na mocy decyzji z 2014 r. Natomiast podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie było i nie ma. Wobec ustalenia, że strona nie spełnia łącznie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do wnioskowanego zasiłku - z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności - brak było podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2013 r. wydane w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Skarżący kasacyjnie organ dodał, że ocena zgodności z prawem decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego powinna odnosić się do stanu jej zgodności z prawem obowiązującym w dniu podejmowania decyzji. Bezzasadne jest zatem argumentowanie Sądu I instancji oparte na twierdzeniach, że zmienił się stan prawny w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących uprawnień opiekunów osób niepełnosprawnych rezygnujących z zatrudnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zarzut błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. okazał się nieusprawiedliwiony.
Trafny jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza także, że jego podjęcie było możliwe, gdyż osoba była zdolna do pracy, ale nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania przedmiotowej opieki.
Art. 16a ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Utrwalonym jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu, dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2014 r., sygn. I OSK 1344/14, Lex 1587467; z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. I OSK 279/14, Lex 1794893; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 334/14, Lex 1800507; z dnia 29 września 2015 r., sygn. I OSK 411/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA)..
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu nadanym nowelizacją grudniową, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwracał uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W tej sytuacji wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przy wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy odrzucić rezultaty wykładni językowej, wyłączającej z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że sprawowanie faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724) wynika, że ratio legis art. 16a ust. 1 u.ś.r. było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą.
Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567, dalej u.z.o.) zmienił treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Należy uznać, że zmiana treści art. 16a ust. 1 u.ś.r., wprowadzona nowelizacją, tylko doprecyzowała brzmienie przepisu, eliminując wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez normodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, PiP 2010/4/42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009/9/22 i n.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2320/12, Lex 1529015; postanowienie SN z dnia 7 września 2005 r., sygn. II UZP 9/05, Lex 171757). Tak też było w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
Nowelizacja art. 16a ust. 1 u.ś.r. została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134), dalej: wyrok K 27/13, który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. wyłącznie do rezultatów wykładni językowej, bez dokonania jego wykładni systemowej, w oderwaniu od wartości przyjętych w Konstytucji RP, jest niedopuszczalna.
Za prawidłowe uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - skierowane pod adresem organów mających rozpoznawać sprawę ponownie - zalecenia, zgodnie z którymi organy rozpatrujące sprawę ponownie winny uwzględnić dokonaną przez Sąd wykładnię art. 16a u.ś.r. i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego ww. ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa ta wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego, tj. zasiłek dla opiekuna wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, a w związku z tym, że zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie, organy rozpatrując ponownie sprawę winny uwzględnić fakt, że skarżąca na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] otrzymała już świadczenie w formie zasiłku dla opiekuna.
Skoro zatem zaskarżony wyrok jest prawidłowy, skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.