Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 298/15 po rozpoznaniu skargi R. G., na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Rozkazem z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Miejski Policji w O., działając na podstawie art. 104 ust. 3 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm., zwanej dalej "ustawą") i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 - ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem") obniżył R. G. z dniem [...] stycznia 2015 r. dodatek służbowy o kwotę [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2014 r. Naczelnik Sztabu Policji KMP w O. wystawił R. G. opinię służbową, z której wynika, że nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych. Podał, że przedmiotowa opinia jest pierwszą opinią służbową o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Od opinii tej policjant złożył odwołanie, które Komendant Miejski Policji w O. odrzucił, utrzymując zaskarżoną opinię służbową w mocy. Ponadto Komendant Miejski Policji w O. wskazał, że zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 5 rozporządzenia dodatek służbowy podlega obniżeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera odesłanie do przepisów § 8 ust. 5-8 rozporządzenia, które stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20% do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. W wyniku zastosowania konstrukcji odsyłającej powyższe przepisy mają zastosowanie także do dodatku służbowego.
Organ stwierdził, że w tej sytuacji obniżenie policjantowi dodatku służbowego o [...] zł miesięcznie mieści się w granicach określonych w przytoczonym wyżej przepisie, jest współmierne do wydanej wobec policjanta opinii służbowej i zapewni jej wykonanie.
Ponadto organ wyjaśnił, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez R. G. kwoty dodatku służbowego do wymogów określonych przepisami prawa.
Od powyższego rozkazu personalnego R. G. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji.
[...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w O.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza treści § 8 ust. 8 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż przełożony służbowy ma obowiązek obniżenia policjantowi dodatku służbowego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Do jego uznania pozostawiono jedynie wysokość obniżenia między 20% a 50%. A zatem otrzymanie przez funkcjonariusza Policji opinii służbowej o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych rodzi de facto po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego.
[...] Komendant Wojewódzki Policji podał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż w dniu [...] grudnia 2014 r. Komendant Miejski Policji w O., po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji powołanej do zbadania odwołania od opinii służbowej R. G. z dnia [...] października 2014 r. - utrzymał w mocy niniejszą opinię służbową wydaną przez Naczelnika Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w O.. Skoro zatem w ostatecznej opinii służbowej policjanta stwierdzono, że nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych zgodnie z wymaganiami, to bezspornym jest, że wyczerpana została dyspozycja § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia, a to z kolei obligowało organ do obniżenia policjantowi dodatku służbowego (§ 8 ust. 8 pkt 2 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia). Rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego miał zatem charakter decyzji administracyjnej związanej, zaś uznaniowość organu przejawia się tu tylko w określeniu wysokości obniżenia tego dodatku i to w granicach stawek oznaczonych w powyższym przepisie, tj. od 20% do 50%.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że R. G. do dnia [...] stycznia 2015 r. przysługiwał dodatek służbowy w wysokości [...] zł miesięcznie, następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendanta Miejskiego Policji w O. został on obniżony z dniem [...] stycznia 2015 roku o kwotę [...] zł, tj. 20,19%.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G. wniósł o uchylenie obu zaskarżonych rozkazów. W uzasadnieniu skargi R. G. podniósł, iż w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał na okoliczności uzasadniające obligatoryjne wyłączenie piastuna funkcji organu I instancji, Komendanta Miejskiego Policji w O. insp. S. S., jednakże organ II instancji nie wydał w tej sprawie postanowienia. Ponadto zdaniem skarżącego, na podstawie kierowanej przez niego licznej korespondencji "organ II instancji posiadał wystarczającą wiedzę na temat niezgodnej z prawem działalności komendanta S. S. względem skarżącego i powinien sam zastosować wykładnię przepisu z art. 24 § 1 pkt 1, 6 lub 7 k.p.a, aby w przyszłości nie wznawiać postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a."
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl natomiast § 9 ust. 2 rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, a przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust.
6. Z kolei zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że w stosunku do skarżącego Naczelnik Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w O. w dniu [...] października 2014 r. wydał opinię służbową, w której stwierdzono, iż nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych. Opinia ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w O. w dniu [...] grudnia 2014 r. Skoro zatem w ostatecznej opinii służbowej policjanta stwierdzono, że nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych, to bezspornym jest, że wyczerpana została dyspozycja § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia, a to z kolei obligowało organ do obniżenia mu dodatku służbowego (§ 8 ust. 8 pkt 2 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia). Rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego miał zatem charakter decyzji administracyjnej związanej, zaś uznaniowość organu przejawia się tu tylko w określeniu wysokości obniżenia tego dodatku i to w granicach stawek oznaczonych w powyższym przepisie, tj. od 20% do 50%.
Do dnia [...] grudnia 2014 r. skarżącemu przysługiwał dodatek służbowy w wysokości [...] zł. W oparciu o rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymany w mocy zaskarżonym rozkazem personalnym dodatek ten obniżony został o [...] zł. Obniżenie to nastąpiło zatem o 20,19 %, a więc w istocie o najniższą dopuszczalną kwotę w oparciu o § 8 ust. 8 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia.
Zdaniem Sądu I instancji niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. Nie można zarzucić organowi nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym. Jedyną okolicznością, jaka miała wpływ na treść zaskarżonego rozkazu personalnego, była wydana w sprawie opinia służbowa dotycząca skarżącego. Zarówno przedmiotowa opinia jak i stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w O. o utrzymaniu jej w mocy znajdują się w aktach sprawy i dokumenty te nie budzą jakichkolwiek wątpliwości. Organ nie był w tej sytuacji obowiązany do poszukiwania innych dowodów, które mogłyby mieć znaczenie w sprawie. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie naruszona została zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy też zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.).
Nie uznano również za zasadny zarzutu, iż Komendant Miejski Policji S. S. winien być wyłączony od udziału w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji powołane przez skarżącego podstawy wyłączenia S. S. nie zachodziły w sprawie. Skarżący był w sprawie jedyną stroną postępowania, a z akt sprawy nie wynika, aby wymieniona wyżej osobą była w takim stosunku prawnym ze skarżącym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jej prawa lub obowiązki. Z akt sprawy nie wynika też, aby z powodu tego konkretnego postępowania wszczęto przeciw S. S. dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Ponadto skarżący, co oczywiste, jako strona postępowania nie pozostawał wobec S. S. w stosunku nadrzędności służbowej.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł R. G. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił powołanemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących wydania decyzji obniżającej dodatek służbowy R. G., na podstawie wystawionej negatywnej opinii służbowej funkcjonariusza, przy czym do uchybienia tego doszło poprzez zaniechanie analizy okoliczności dotyczących wydania samej opinii i zaniechania zbadania jej merytorycznej nietrafności;
- 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez zaniechanie w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej wynik, w szczególności brak odniesienia się do kwestii związanych z zasadnością i prawidłowością wydania samej opinii służbowej będącej podstawą obniżenia dodatku służbowego funkcjonariusza.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz poprzedzających ten wyrok rozkazów personalnych.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ nie zbadał merytorycznie opinii służbowej stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji o obniżeniu dodatku służbowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie nawet w przypadku braku zaskarżenia opinii służbowej, jej treść podlega badaniu w przypadku kontroli sądowej decyzji wydanej na jej podstawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że z akt sprawy nie wynika aby Sąd I instancji dysponował aktami osobowymi skarżącego. W konsekwencji materiał dowodowy, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie był niepełny, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w aktach znajduje się opinia służbowa, utrzymana w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w O. w dniu [...] grudnia 2014 r., z której wynika, że skarżący nie wywiązuje się z obowiązków służbowych.
Zatem Sąd I instancji przedstawił wszystkie okoliczności, które miały miejsce w sprawie. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut ten został wadliwie sformułowany. Skarżący kasacyjnie podnosi bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, którym Sąd I instancji nie mógł uchybić, bowiem sądy administracyjne sprawując sądową kontrolę administracji nie stosują tych przepisów w procedurze sądowoadministracyjnej, lecz oceniają czy nie doszło do ich naruszenia w procedurach administracyjnych przez organy administracji publicznej. Prawidło zatem sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien wskazywać na naruszenie przepisów k.p.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Tym niemniej zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.
1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Podniesiony zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego nie jest uzasadniony. Zarówno w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w O. jak i w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji wyjaśniono szczegółowo powody i okoliczności w oparciu o które zadecydowano o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego. Jak wynika z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w oparciu o opinię służbową wystawioną Skarżącemu i utrzymaną w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji. Opinia ta była zatem weryfikowana przez Komendanta Miejskiego Policji w O.. Z akt postępowania wynika, że opiniując Skarżącego przedstawiono mu konkretne zastrzeżenia, takie jak na przykład, że zgłaszał się on na ogłoszony alarm po upływie 2-3 godzin od ogłoszenia alarmu czy, że w sposób lekceważący wypowiadał się o innych policjantach.
Ponadto zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego, którego przedstawienie pozwoliłoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny poprawności zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego, w tym także w kwestii trybu weryfikacji przez sąd administracyjny opinii służbowej.
Nie jest także trafny, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut rozpoznania skargi przez Sąd I instancji na podstawie niekompletnych akt administracyjnych. Przede wszystkim taki zarzut powinien być poparty wskazaniem naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., czego nie uczyniono. Ponadto z akt wynika, że Sąd I instancji dysponował aktami osobowymi skarżącego, w tym opinią służbową.
Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.