Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 3303/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1329/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. i M. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 4 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Słupsku złożył sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 listopada 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Słupskiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. orzekającą o aktualizacji z urzędu informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wykazywanego pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina Kobylnica, wnosząc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Główny Geodeta Kraju wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia 4 kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 listopada 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Słupskiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. orzekającą w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...] gmina Kobylnica dotyczących zmiany powierzchni działki nr [...] o powierzchni [...]ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność J. L. i M. P., na działkę nr [...] o powierzchni [...]ha.

W uzasadnieniu organ nie podzielił zarzutu Prokuratora, że dokumentacja geodezyjna powstała w wyniku przeprowadzenia wznowienia znaków granicznych, w trybie art. 39 ust. 1 ustawy P.g.k., nie powinna zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz nie powinna stanowić podstawy do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdyż w odniesieniu do ww. działki ewidencyjnej nr [...], istnieje spór co do położenia znaków granicznych i przebiegu tych granic. Zauważono, że twierdzenia te nie wynikają wprost z przepisów prawa, lecz są wywodzone przez Prokuratora na podstawie interpretacji art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten przewiduje, co prawda, że jeżeli w trakcie procedury wznawiania znaków granicznych, wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy, jednakże nie wynika z niego jednoznacznie, że jest to przesłanka wstrzymująca czynności związane z wznowieniem znaków granicznych w oparciu o dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia, na co zresztą powołał się Starosta Słupski w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 sierpnia 2016 r. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., przesłanki do zastosowania tej instytucji, zwłaszcza rażące naruszanie prawa, nie mogą być wywodzone na podstawie interpretacji przepisów.

Organ wskazał również, że analizując skutki decyzji z dnia 25 listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 sierpnia 2016 r. nie można uznać, że wprowadzona zmiana w zakresie pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], wykazywanego w ewidencji gruntów i budynków była nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ze zgromadzonego materiału wynika, że pole powierzchni zostało obliczone w oparciu o współrzędne punktów granicznych, jakie zostały pozyskane przez wykonawcę z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Objęta sprzeciwem decyzja nie wprowadzała zmian w zakresie przebiegu granicy przedmiotowej działki, zaś okoliczność ujawnienia nowego jej pola powierzchni, w żaden sposób nie przesądza o zasięgu prawa własności do nieruchomości i nie stanowi przeszkody do ustalenia jej granic w odrębnym trybie, np. w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. organ wskazał, że wskazane decyzje WINGiK i Starosty Słupskiego nie dotyczyły kwestii przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także zauważył, że rozporządzenie to już nie obowiązywało, ani w czasie przekazywania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. operatu technicznego nr [...], ani w czasie orzekania przez organy o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k." oraz art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, wskazując że przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia 4 kwietnia 2019 r., była wyłącznie decyzja orzekająca w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych w zakresie zmiany pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], a nie prawidłowość wykonania prac geodezyjnych polegających na wznowieniu znaków granicznych, których wyniki zgromadzone w operacie technicznym nr [...], posłużyły do wydania tej decyzji.

Sąd zauważył, że kwestionując dopuszczalność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie pola powierzchni działki ewidencyjnej, skarżący w istocie oparli swoje argumenty na podważaniu materiału dowodowego, tj. opracowania geodezyjnego, które posłużyło do wydania decyzji, natomiast sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającej na uznaniu, że brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji, w sytuacji gdy mamy zaś do czynienia z rażącym naruszeniem:
2. a) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne I kartograficzne poprzez jego błędne zastosowania polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o ustalenia obarczonego licznymi wadami opracowania geodezyjnego (operatu technicznego) zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzone przez B.;
3. b) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c P.g.k. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków pomimo sporu co do przebiegu granic;
4. c) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c P.g.k. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o wyniki postępowania w przedmiocie wznowienia znaków granicznych, które prowadzone było bez wniosku uprawnionych podmiotów;
5. d) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c P.g.k. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków bez odniesienia się do istotnych faktów zgłaszanych przez skarżących, tj. w szczególności sporu co do przebiegu granic oraz licznych zastrzeżeń w zakresie przebiegu prac geodety oraz ich efektu;
6. 2) art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej;
7. 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w niewłaściwej kontroli działalności organów administracji przez Sąd I instancji poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonym wyroku do argumentów i zarzutów zawartych w skardze.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie materialnego, tj.:

1. 1) art. 2 pkt 8 P.g.k. przez jego niezastosowanie (względnie jego błędne zastosowanie) i dopuszczenie możliwości aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, która zmienia stan prawny (zasięg prawa własnościowy) nieruchomości;
2. 2) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c P.g.k. § 36 oraz 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez akceptację stanowiska, zgodnie z którym:
3. a) dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pozwalała na dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie skorygowania przebiegu granic nieruchomości;
4. b) w ramach aktualizacji ewidencji gruntów dopuszczalne jest ustalenie nowych granic nieruchomości, w sytuacji sporu co do przebiegu tych granic;
5. 3) art. 20 ust. 1 i 2 P.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu za prawidłową decyzji Starosty Słupskiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 listopada 2016 r., w sytuacji, gdy decyzje te dokonują aktualizacji danych ewidencyjnych w sposób zmierzający do zmiany stanu prawnego (zasięgu prawa własnościowy) nieruchomości oraz prowadzący do wystąpienia stanu niezgodnego z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym.

Podnosząc powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o:

1. 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o;
2. 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zwrócenie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
3. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
4. 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a szczególności zarzut najdalej idący, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom ustawowym. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Uzasadnienie wyroku w rozpoznawanej sprawie nie spełnia powyższych wymogów, a kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Głównego Geodety kraju z dnia 4 kwietnia 2019 r. wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest niepełna, skrótowa, nie odnosząca się zarówno do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze, a przez to nieprawidłowa.

Sąd I instancji poza częścią historyczną uzasadnienia, w części merytorycznej swojego uzasadnienia ograniczył się do stwierdzenia, że przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia 4 kwietnia 2019 r. była decyzja PWINGiK orzekająca w sprawie aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych w zakresie zmiany pola powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], a nie prawidłowość wykonania prac geodezyjnych polegających na wznowieniu znaków granicznych, których wyniki zgromadzone w operacie technicznym nr [...], posłużyły do wydania decyzji.

Dalej Sąd stwierdził, że skarżący kwestionując dopuszczalność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie pola powierzchni działki ewidencyjnej, w istocie swoje argumenty oparli na podważaniu materiału dowodowego, tj. opracowania geodezyjnego, które posłużyło do wydania decyzji. Sąd uznał również za słuszne twierdzenie organu, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której organy orzekające oparły ustalenia stanu faktycznego. Nadto Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia innych wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przywołana wyżej część merytoryczna uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, że Sąd nie tylko nie odniósł się, ale nawet nie odwołał się do argumentów prawnych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast jak wynika z uzasadnia zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju wskazuje na art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i uregulowaną w tym przepisie instytucję wznowienia znaków granicznych, dokonuje wykładni tego przepisu, albowiem to na naruszenie przede wszystkim tego przepisu wskazywał Prokurator wnosząc sprzeciw od decyzji PWINGiK z dnia 25 listopada 2016 r., można stwierdzić, że główny zarzut Prokuratora dotyczył naruszenia tego przepisu. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju powołuje i odwołuje się do obowiązującego wówczas przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności do § 62 i załącznika nr 5a, § 85 ust. 1 i ust. 2, § 46 ust. 3 wskazując na wynikające z nich rozwiązania dotyczące obliczania powierzchni działki, czy też wymogów i standardów technicznych dotyczących dokumentacji geodezyjnej.

Do żadnego z wskazanych wyżej przepisów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można odnaleźć twierdzenia organu, że sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której organy orzekające oparły ustalenia stanu faktycznego, na które to twierdzenia wskazuje Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak również prawidłowego odniesienia do zarzutów skargi jak również do pisma skarżących z dnia 7 sierpnia 2019 r. stanowiącego odpowiedź na wniesioną przez Głównego Geodetę Kraju odpowiedź na skargę.

Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji zgodnie z art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, a wobec zasadności tego zarzutu na tym etapie sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się co zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.