Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 206/19, oddalił skargę S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] cofnął S.W. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy, w związku ze stwierdzeniem na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący poddał się kolejnemu badaniu w trybie art. 75 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r. poz. 341), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "u.k.p.", w dniu 15 czerwca 2018 r., jako osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy – Wojewódzka Poradnia dla Kierowców w [...], stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez S.W. w zakresie kategorii B prawa jazdy do dnia [...] czerwca 2019 r. W konsekwencji organ decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. przywrócił stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy.
W decyzji zawarto pouczenie, iż zgodnie z art. 49 ust. 2 u.k.p. w przypadku osób ubiegających się o przywrócenie uprawnienia cofniętego na okres przekraczający rok, prawo jazdy wydaje się po złożeniu z wynikiem pozytywnym odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.
Po rozpatrzeniu wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] orzekł o odmowie wydania S.W. prawa jazdy kategorii B. Jako podstawą rozstrzygnięcia organ wskazał art. 11 ust 1 pkt 4 i art. 49 ust 2 w związku z art. 49 ust pkt 1 pkt lit b) oraz w związku z art. 103 ust 3 i 102 ust 2 u.k.p. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona miała cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdem kategorii B od dnia [...] września 2014 r. do [...] czerwca 2018 r., a zatem na okres przekraczający 1 rok, co wiąże się z koniecznością poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Strona do takiego egzaminu nie przystąpiła, nie wygenerowała również Profilu Kandydata na Kierowcę. Odwołanie od tej decyzji złożył S.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając powyższe odwołanie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Jakkolwiek organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. przywracającej stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy, to jednak w zakresie zaskarżonej decyzji uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego odmawiające wydania prawa jazdy jest prawidłowe. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r. S.W. cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami. Przyczyną owego cofnięcia było istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, które ustało w dniu [...] czerwca 2018 r., na skutek orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Wojewódzkiej Poradni dla Kierowców w [...], stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Zatem strona postępowania była pozbawiona uprawnień do kierowania pojazdami prawie 4 lata. W świetle art. 49 ust. 1 pkt 3 lit b) u.k.p. sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji. Organ uznał, że norma ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł S.W.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w rozstrzyganej sprawie skarżącemu cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy, w związku ze stwierdzeniem na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podkreślił, że u skarżącego stwierdzone zastały przeciwwskazania do kierowania pojazdami na podstawie orzeczenia lekarskiego, a nie wyroku sądu karnego. Nie przywrócono również skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Nastąpił wówczas zwrot zatrzymanego prawa jazdy, ale uprawnienia skarżącego zostały skutecznie cofnięte decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. Zatem od momentu uprawomocnienia się tej decyzji skarżący nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami. W innym przypadku bezprzedmiotowe byłoby poddawanie się badaniu lekarskiemu, co skarżący uczynił w dniu [...] czerwca 2018 r. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że adresat decyzji nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami przez okres prawie 4 lat. Zatem organ administracji, zgodnie z art. 102 ust. 2 u.k.p. prawidłowo odmówił zwrotu tego dokumentu ze względu na nieprzystąpienie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że wątpliwości budzić może sekwencja działań podejmowanych przez organy administracji i przywrócenie skarżącemu uprawnień do kierowania przed skierowaniem na egzamin kontrolny. Sąd zgodził się jednak ze stanowiskiem organu odwoławczego, że należy w tym przypadku stosować zakaz wydania prawa jazdy, o którym mowa w art. 49 ust 2 w związku z art. 49 ust 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. Zakaz wydania prawa jazdy z art. 49 ust 2 u.k.p. obowiązuje w odniesieniu do całego art 49 ust 1 pkt 3 u.k.p., a więc zarówno w wypadku przywrócenia uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem, cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji, jak i w wypadku zwrotu zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego strona była pozbawiona na okres przekraczający rok.
W ocenie Sądu I instancji taka wykładnia jest w pełni uzasadniona, jeśli weźmie się pod uwagę cel wprowadzonych regulacji, które służą wyeliminowaniu z ruchu drogowego kierowców, którzy na skutek długotrwałej niemożności kierowania pojazdami zagrażaliby bezpieczeństwu.
Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania bowiem rozstrzygnięcie zapadło na podstawie konkretnego przepisu, zaś stan faktyczny ustalony przez organy nie budzi wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 102 ust. 2 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie (skutkujące odmową wydania prawa jazdy kategorii B) albowiem wskutek ustania przyczyn powodujących zatrzymanie prawa jazdy, w dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] wydał decyzję o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy, a od zatrzymania odwołującemu się skarżącemu prawa jazdy (co nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.) do orzeczenia jego zwrotu ww. decyzją, nie upłynął okres przekraczający rok, a tym samym nie było podstaw do stosowania tejże normy prawnej w stanie faktycznym sprawy z uwagi na okoliczność, iż organ administracji publicznej orzekł zwrot zatrzymanego prawa jazdy;
- b) art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz lit. b) u.k.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "okres przekraczający rok" oznacza okres, w którym osoba nie dysponowała uprawnieniami do kierowania pojazdami, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, iż skarżący jest zobowiązany do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jako osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, z uwagi na upływ 4 lat od chwili cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami do momentu ich przywrócenia decyzją organu;
- c) art. 49 ust. 2 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że skarżący jako osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok, zobligowany jest do złożenia, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje w przypadku złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, na których organy oparły swoje rozstrzygnięcie;
- b) błąd w ustaleniach faktycznych w związku z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 134 § 1, P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów, mimo że zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania, co stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ramach podstawy kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej postawił dwa zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "P.u.s.a.". Pierwszy z tych zarzutów powiązał z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W drugim zarzucie wskazał natomiast na błąd w ustaleniach faktycznych i w tym zakresie jako naruszone przywołał także: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. zarzucając oddalenie zamiast uwzględnienia skargi. Na wstępie wypada uczynić trzy uwagi odnoszące się do obu powyższych zarzutów.
Powszechnie przyjmuje się, iż przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też ocena tego, czy dokonana w zaskarżonym wyroku konstatacja legalności kwestionowanej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji może naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas gdy pogwałci zasady funkcjonowania sądów administracyjnych, a więc gdy oceni legalność działalności podmiotów poza zakresem przyznanej kognicji lub gdy oceny tej dokona przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie przywołano natomiast okoliczności wskazujących na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Powyższe uwagi o ustrojowym charakterze przepisu tyczą się także zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Autor kasacji nie podał natomiast aby przedmiotem kontroli była działalność innego podmiotu niż organ administracji publicznej, a zastosowany przez Sąd I instancji środek nie był znany ustawie.
Druga kwestią, którą należy podnieść odnosi się do braku uzasadnienia zarzutów postawionych w ramach badanej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu postępowania także wykazanie istotnego wpływu takiego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest także jej uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), które powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sytuacja taka zachodzi w szczególności wówczas gdy zarzuty kasacyjne zostały sformułowane w sposób ogólnikowy, a jednocześnie skarga nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do sformułowanych zarzutów.
Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną nie tylko wskaże jakie przepisy – jego zdaniem – naruszył Sąd I instancji, ale i określi na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
Uwaga trzecia nawiązuje do braku umotywowania badanych zarzutów kasacyjnych. Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się tylko do takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogą mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy to w istocie prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzucającej naruszenie przepisów postępowania jest wykazanie istotności wpływ takiego naruszenia na wynik sprawy. Autor badanej skargi kasacyjnej odniesienie się do tej kwestii również przemilcza, odwołując się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia spełnienia owej przesłanki.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych przywołanych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej należy dodatkowo wskazać, iż nieadekwatnie do okoliczności sprawy postawiony został zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia owego przepisu nie wskazał na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.
Dodatkowo należy zasygnalizować niestarannie postawiony zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. Artykuł ten składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafy) regulujących odmienne zagadnienia prawne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów, ustępów, punktów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona konkretny przepis uznawany przez autora kasacji za naruszony, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. jest dodatkowo wadliwie sformułowany.
Nieadekwatnie do okoliczności sprawy został także postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na istnienie tego rodzaju braków. Nie można zatem potwierdzić trafności powyższego zarzutu.
Dodatkowo wypada zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może stanowić powód wzruszenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wypada podkreślić niekwestionowanie ustaleń, iż w związku ze zdarzeniem drogowym strona skarżąca miała zatrzymane prawo jazdy i była zobowiązana do przedłożenia w określonym terminie orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. W wykonaniu tego zobowiązania strona przedłożyła orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzające brak takich przeciwskazań. Powyższe spowodowało skutki dwojakiego rodzaju. Organ I instancji uznając wykonanie przez skarżącego nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. zwrócił skarżącemu zatrzymane prawo jazdy kategorii B, a jednocześnie, w następstwie przedłożenia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, wydał decyzję z dnia [...] września 2014 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy.
Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami trwało od dnia [...] września 2014 r. do [...] czerwca 2018 r., a zatem przekraczało rok. Powyższe okoliczności, istotne z punktu widzenia zapadłego rozstrzygnięcia, nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. Autor kasacji powołując się na błąd w ustaleniach faktycznych i przywołując jako naruszony art. 7 K.p.a., nie wskazuje jakie konkretnie okoliczności sprawy zostały wadliwie ustalone w toku postępowania. Nie pozwala ta potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a.
Zaprezentowana powyżej ocena prawna przeczy zatem temu aby wadliwie zastosowane zostały przez Sąd I instancji przepisy wynikowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a.).
Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) u.k.p. okazał się nieuzasadniony. Autor kasacji podważała w tym zakresie prawidłowość wykładni pojęcia "okres przekraczający rok" polegającą na przyjęciu, iż jest to czas, w którym osoba nie dysponowała uprawnieniami do kierowania pojazdami. Odnosząc się do tego trzeba wskazać, iż art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p. statuuje dwie sytuacje, w których zachodzi konieczność sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Pierwsza ma miejsce gdy osoba ubiega się o przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji (lit. a). Druga natomiast występuje gdy osoba ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok (lit. b).
Przepis ten odwołuje się zatem do dwóch instytucji uregulowanych w przepisach u.k.p., a mianowicie do przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdem oraz do zwrotu prawa jazdy. Nie ulega wątpliwości, iż dysponowanie dokumentem prawa jazdy wiąże się na gruncie przepisów u.k.p. z posiadaniem uprawnień do kierowania pojazdami. Prawo jazdy poświadcza jedynie stosowne uprawnienie kierującego pojazdem. Ma zatem charakter wtórny, a tym samym dokument prawa jazdy może uzyskać tylko ten, kto posiada określone uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji utrata uprawnień do kierowania pojazdami oznacza, że dokument prawa jazdy odnoszący się do owego uprawnienia przestaje pełnić swą funkcję, a to oznacza, iż nie może być wydany osobie, która uprawnień do kierowania pojazdami nie posiada, bowiem została ich pozbawiona.
Dokonując na gruncie powyższych okoliczności wykładni art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. należy dostrzec, iż przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem – poza sytuacją gdy cofnięcie uprawnienia nastąpiło w związku z utrata kwalifikacji – pociąga za sobą konieczność sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego tylko wtedy gdy uprawnienie to było cofnięte na okres przekraczający rok. Użyty w owym przepisie zwrot "cofniętego na okres roku" uznawany jest za cofnięcie określone w treści decyzji, a zatem to z decyzji powinno wynikać, że cofnięcie to następuje na okres przekraczający rok (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2549/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei treść art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. nie dostarcza wątpliwości, iż zwrot zatrzymanego prawa jazdy winien być poprzedzony sprawdzeniem kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w sytuacji pozbawienia prawa jazdy przez okres przekraczający rok. Na gruncie powyższej regulacji nie ma wątpliwości, iż chodzi o okres faktycznego a nie orzeczonego pozbawienia prawa jazdy. Posłużenie się pojęciem "którego była pozbawiona" powoduje, iż regulacja ta znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji zatrzymania prawa jazdy w warunkach art. 102 u.k.p., a więc przy jednoczesnym zachowaniu uprawnień do kierowania pojazdami (art. 102 ust. 2 zdanie drugie u.k.p.), ale także wtedy gdy pozbawienie prawa jazdy jest konsekwencją cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem, w warunkach innych niż określone w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p., a więc gdy orzeczenie o cofnięciu uprawnień nie wskazuje okresu, na jaki orzeczono cofnięcie, a jednocześnie okres pozbawienia prawa jazdy przekracza rok.
Powyższy sposób wykładni owej regulacji prowadzi do konstatacji, iż wyniki wykładni gramatycznej korespondują z wykładnią funkcjonalną. Odwołanie się do celu owej regulacji, którym pozostaje konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, prowadzi do wniosku, iż ustawodawca jednolicie traktuje tych kierowców, którym cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdem lub którym zatrzymano prawo jazdy, a okres pozbawienia prawa jazdy przekracza rok. W każdym z tych przypadków, zarówno przywrócenie uprawnień, jak i zwrot zatrzymanego prawa jazdy wymaga sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego odpowiedniego do rodzaju uprawnienia (art. 49 ust. 2 u.k.p.). Taki sposób wykładni powyższej regulacji jest uzasadniony koniecznością weryfikacji kwalifikacji tych kierowców, którzy na skutek zaistnienia zróżnicowanych przyczyn zostali wyeliminowaniu z ruchu drogowego, a okres długotrwałej niemożności kierowania pojazdami (okres przekraczający rok) powoduje wątpliwości co do zachowania kwalifikacji do kierowania pojazdami.
Nie ulega wątpliwości, iż orzeczony wobec skarżącego przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie sygn. akt [...] środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów obejmował okres 6 miesięcy, a zatrzymanie prawa jazdy orzeczone decyzją organu I instancji nie przekraczało roku. Powyższe nie wyczerpuje jednak okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a co istotne nie ma kluczowego znaczenia dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Takie znaczenie ma natomiast fakt wydania przez organ I instancji decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B prawa jazdy. Przy czym orzeczone to nie zakreślało okresu cofnięcia uprawnienia, zaś cofnięcie trwało od dnia [...] września 2014 r. do [...] czerwca 2018 r., a zatem przekraczało rok.
Mając na uwadze, iż zarówno przyczyny cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 103 ust. 1 – 6 u.k.p.), jak i skutki wydanego w tym zakresie orzeczenia mają donioślejsze znaczenie prawne niż przyczyny i skutki zatrzymania prawa jazdy (art. 102 ust. 1 u.k.p.), a to chociażby z uwagi na wtórny, bowiem pochodzący od uprawnienia do kierowania pojazdami, charakter dokumentu prawa jazdy, to nie można zgodzić się z wykładnią art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) u.k.p. wskazywaną przez autora skargi kasacyjnej. Skoro nie ulega wątpliwości, iż zatrzymanie prawa jazdy przez okres przekraczający rok, pociąga za sobą konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowemu w razie ubiegania się o zwrot prawa jazdy (art. 102 ust. 2 zdanie drugie u.k.p.), to zupełnie nielogiczny byłoby brak takiego obowiązku kierowcy, któremu cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami w sytuacji gdy okres pozbawienia prawa jazdy przekraczał rok.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 102 ust. 2 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku autora kasacji przepis ten nie był podstawą odmowy zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. Taką podstawą był bowiem art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b) w związku z art. 49 ust. 2 u.k.p. Przepis art. 102 ust. 2 u.k.p. stanowiąc element procesu wykładni powyższej regulacji, nie mógł zatem zostać naruszony przez niewłaściwe zastosowanie. Wniosek tyczący podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika wprost z treści wydanych w sprawie decyzji. Jakkolwiek Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 102 ust. 2 u.k.p. organ prawidłowo odmówił zwrotu prawa jazdy, a w dalszej części uzasadnienia potwierdził prawidłowość zastosowania zakazu zwrotu prawa jazdy w oparciu o przepis art. 49 ust 2 w związku z art. 49 ust 1 pkt 3 lit. b) u.k.p., to jednak powyższa wada nie tylko nie podważa prawidłowości ustalenia podstawy rozstrzygnięcia sprawy, ale także pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku (art. 184 in fine P.p.s.a.).
Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej bądź też, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Podnosząc powyższy zarzut autor kasacji odwołał się do okoliczności związanych z wydaniem przez organu I instancji decyzji o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, a następnie o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy (decyzja z dnia 28 sierpnia 2014 r.). Okoliczności te – o czym była już mowa – poprzedzały wydanie decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami i nie miały istotnego znaczenia dla procesu subsumpcji dokonanej w niniejszej sprawie. Subsumpcja obejmowała bowiem okoliczności związane z cofnięciem skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami i okresem pozbawienia prawa jazdy. Okoliczności te odpowiadają natomiast hipotezie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 49 ust. 2 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Przepis ten stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p., prawo jazdy wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Zastosowanie powyższej regulacji jest zatem konsekwencją uznania, iż w sprawie zachodzi jedna z sytuacji, o której mowa art. 49 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Mając na uwadze to zostało powyżej powiedziane o poprawności zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. powyższy zarzut nie może zasługiwać na uwzględnienie.
Mając na uwadze, iż skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, konieczne stało się oddalenie skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.