Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 1008/11 oddalił skargę J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W sprawie jest niesporne, że J. B. dniu [...] lipca 2010 r. w miejscowości E., woj. [...], kierował rowerem pod wpływem alkoholu (0,82 mg/l w wydychanym powietrzu.).
W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej w skrócie p.r.d.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2 poz. 15), skierował J. B. na badania lekarskie.
Wskutek wniesionego przez stronę odwołania, sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji [...], który decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 3/11 skargę oddalił.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Komendant Miejski Policji [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, skierował J. B. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, z powodu kierowania rowerem w stanie nietrzeźwości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] J. B. wskazał, że organ pierwszej instancji nie dochował trzydziestodniowego terminu przewidzianego na doręczenie mu skierowania na badania lekarskie. Od momentu kierowania przez niego rowerem pod wpływem alkoholu minęło bowiem ponad 11 miesięcy, a to skutkować będzie uzyskaniem nieaktualnych badań. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że istotą i celem poddania kierowcy prowadzącego pojazd pod wpływem alkoholu tym badaniom jest uzyskanie aktualnych wyników badań, a to umożliwia przeprowadzenie ich w jak najkrótszym czasie od zaistnienia zdarzenia. Ponadto stwierdził, że w jego ocenie skierowanie na badanie lekarskie stanowi dodatkową karę, albowiem wyrokiem Sądu Rejonowego [...] został wobec niego orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. "A" oraz poniósł koszty wydania nowego prawa jazdy. Oświadczył również, iż od dnia [...] grudnia 2010 r. nie był karany mandatami, ani nie otrzymał punktów karnych.
Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, kierujący pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu podlega badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem. Na badania te kierujący pojazdem jest kierowany przez komendanta powiatowego Policji w terminie 30 dni od dnia ujawnienia faktu kierowania pod wpływem alkoholu lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Wyjaśnił, że trzydziestodniowy termin przewidziany do wydania skierowania na badania lekarskie jest terminem instrukcyjnym, a to oznacza, że jego przekroczenie nie skutkuje wygaśnięciem uprawnienia organu do wydania decyzji o skierowaniu na te badania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz wydane na podstawie art. 123 tej ustawy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Stosownie do § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 zdanie pierwsze ustawy, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brzmienie powołanych wyżej przepisów jest kategoryczne i nie pozostawia organom zobowiązanym do ich stosowania jakiejkolwiek swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ nie może kierować się tzw. uznaniem administracyjnym. W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w cytowanym przepisie, w tym ustalenia, że osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem kierowała nim w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, właściwy organ jest zobowiązany skierować daną osobę na badania lekarskie. Celem tych badań jest ustalenie przez lekarzy specjalistów, czy u danej osoby istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu i ochrony jego uczestników, w tym osoby kierowanej na badania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż w sprawie jest niesporne, że J. B. w dniu [...] lipca 2010 r. w miejscowości E., woj. [...], kierując rowerem został zatrzymany do kontroli drogowej przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji [...], w wyniku której ustalono, że kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości (0,82 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu). W związku z powyższym uznać należy, iż organ administracji, kierując wyżej wymienionego na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d., działał zgodnie z obowiązującym prawem.
Odnosząc się do kwestii przekroczenia przez organ trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., przewidzianego do wydania skierowania na badania lekarskie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest to termin instrukcyjny, a jego uchybienie nie wyłącza możliwości skierowania na badania lekarskie, jak i ich przeprowadzenia w terminie późniejszym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 578/10). Ponadto podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 12/09 wyraził pogląd, iż trzydziestodniowy termin do wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69 poz. 622), jest terminem instrukcyjnym. W świetle powyższej uchwały, mając na uwadze podobieństwo tych terminów oraz tożsame podstawy wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oraz na badania psychologiczne, uznać należy, iż termin określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami jest również terminem instrukcyjnym. W związku z tym zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia tego terminu pozostawał bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał także zarzut skarżącego, iż skierowanie na badanie lekarskie stanowi dodatkową karę. Ma ono na celu orzeczenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem. Nie można mu zatem przypisać funkcji środka karnego mimo, że osoby skierowane na te badania są zobowiązane do poniesienia ich kosztów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2 poz. 15), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określony w tym przepisie trzydziestodniowy termin skierowania na badanie lekarskie jest terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie wywołuje wygaśnięcia uprawnienia organu do skierowania na badania kontrolne w sytuacji, gdy termin ten posiada wszelkie cechy terminu materialnego, a jego zachowanie lub niezachowanie w sposób bezpośredni wpływa na sytuację materialnoprawną kierowcy, co nakazuje uznać ów termin za nieprzekraczalny termin prawa materialnego, a jego niezachowanie przez organ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie mu wynagrodzenia i zwrotu wydatków w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że zawarte w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jest to termin prawa materialnego, nieprzekraczalny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. Ustanowienie przez ustawodawcę danego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne, w tym termin określony w § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, są zatem ustanawiane dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. W ocenie skarżącego, za materialnoprawnym charakterem tego terminu przemawia również cel kierowania na badania lekarskie. Skierowanie bowiem kierowcy, prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości, na badania lekarskie po upływie znacznego okresu czasu od tego zdarzenia niweczy ten cel, gdyż nie doprowadzi do uzyskania aktualnych, na datę zdarzenia, wyników badań.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjmując stanowisko, że omawiany termin jest terminem instrukcyjnym, należałoby zaakceptować zgodny z prawem stan, w którym kierowca, poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości, może pozostawać w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie, skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami.
Ponadto wskazał, że wyniki wykładni gramatycznej i celowościowej omawianego przepisu cyt. rozporządzenia prowadzą do uznania przedmiotowego terminu za termin materialnoprawny i znajdują potwierdzenie w wykładni historycznej. O ile bowiem rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 36, poz. 416), poprzedzające rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, nie zawierało uregulowań dotyczących uprawnień Policji do kierowania na badania psychologiczne, o tyle rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 88, poz. 994), poprzedzające rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, taką regulację w § 2 ust. 1 zawierało. Stosownie do treści tego przepisu kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, skierowanie na badanie lekarskie wydawał komendant powiatowy policji "w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy". W ocenie autora skargi kasacyjnej nietrudno bowiem zauważyć, że w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r. i z dnia 7 stycznia 2004 r. doprecyzowano termin, w jakim organ kontroli ruchu drogowego może skierować prowadzącego pojazd na badania. Zastąpienie sformułowania "w terminie 30 dni" sformułowaniem "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" uprawnia do wniosku, że ustawodawca zamierzał podkreślić nieprzekraczalność tego terminu, tak istotnego z punktu widzenia uzyskania aktualnych wyników badań lekarskich i możliwości cofnięcia uprawnień przez starostę na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a i b p.r.d.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stan faktyczny sprawy jest niesporny.
Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) termin wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest terminem instrukcyjnym, którego upływ nie pozbawia tego organu kompetencji do załatwienia sprawy, a nie terminem prawa materialnego, którego upływ skutkuje utratą przez organ kompetencji do wydania decyzji nakładającej obowiązek poddania się badaniu lekarskiemu.
Na wstępie podkreślić należy, iż regulacja prawna, analogiczna do regulacji zawartej w powołanym § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, znajduje się w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) i była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 12/09 uznał, że "termin wydania przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców oraz osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.), jest terminem instrukcyjnym".
W związku z powyższym, uwzględniając argumentację zawartą w uzasadnieniu tej uchwały wskazać należy, iż zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu.
Dla określenia charakteru prawnego omawianego terminu, niezbędne jest wskazanie, że skoro przepis ustanawiający ten termin został zawarty w rozporządzeniu, to w takim przypadku istotne jest rozważenie zakresu upoważnienia ustawowego. Powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowe warunki i tryb kierowania osób na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. akt U 2/00 wyjaśnił, że w języku polskim termin "tryb" jest rozumiany m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Natomiast w języku prawniczym oznacza procedurę rozpatrywania określonych spraw i nie może być odnoszony do metody działania organów władzy publicznej, rozumianej jako zbiór zasad materialnoprawnych. A zatem pojęcie "tryb skierowania na badania lekarskie" oznacza postępowanie, w ramach którego dana osoba byłaby skierowana na takie badania. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał także wykładni pojęcia "warunek" i stwierdził, że funkcjonuje ono w kilku znaczeniach. Oznacza m.in. "czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś", a także "zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś; wymaganie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy". W języku prawniczym termin "warunki", w liczbie mnogiej, jest używany m.in. na określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W konsekwencji uznał, że zawarte w upoważnieniu ustawowym pojęcia "szczegółowe warunki i tryb" oznacza możliwość określenia terminów obowiązujących w postępowaniu regulowanym przepisami aktu podustawowego, jednakże terminom tym nadał charakter wyłącznie procesowy.
Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawa nie uzależnia możliwości skierowania na badania lekarskie od zachowania przez organ określonego terminu oraz nie wskazuje terminu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Natomiast upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego nie daje podstaw do określenia tego terminu w rozporządzeniu. W związku z powyższym, termin określony w rozporządzeniu może być rozumiany wyłącznie jako termin wydania rozstrzygnięcia, którego celem jest zobligowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania decyzji). Wydanie decyzji po upływie tego terminu może być jedynie oceniane jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Jest to naruszenie przepisu, które może pociągać za sobą skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję, jak inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie.
Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż ustawodawca w ustawie – Prawo o ruchu drogowym nie zastrzegł przedawnienia w zakresie skierowania na badanie lekarskie (wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie). Natomiast regulacja zawarta w rozporządzeniu nie może ograniczać uprawnień organów wynikających z ustawy, a dotyczących przesłanek kierowania osób kierujących pojazdami na badania lekarskie. Z przyczyn wyżej podanych wskazać należy, iż zawarte w art. 123 powołanej ustawy sformułowanie "szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie" nie daje podstawy do uznania, że stanowi ono upoważnienie do wprowadzenia w akcie wykonawczym materialnoprawnego terminu, ograniczającego w czasie możliwość skierowania kierującego pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b tej ustawy, na badania lekarskie, a więc ograniczające ustawowe kompetencje organu. Byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby w omawianej ustawie istniało wyraźne umocowanie w tym zakresie.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie wprowadza terminów ograniczających możliwość wydania decyzji o skierowaniu na badania, a zawarta w jej art. 123 delegacja ustawowa, na mocy której Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, dotyczy określenia procedury kierowania na badania lekarskie, to wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia przyjmując, że określony w nim termin jest terminem instrukcyjnym.
Ponadto podkreślić należy, iż decyzja o skierowaniu J. B. na badania lekarskie na skutek zdarzenia określonego w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. kierowania rowerem w stanie nietrzeźwości, ma charakter związany. Adresatem tej normy prawnej jest organ kontroli ruchu drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafne ocenić należy stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, że omawiana regulacja służy ochronie praw kierującego oraz stabilizacji jego sytuacji prawnej. Instytucja kierowania na badania psychologiczne kierujących w stanie nietrzeźwości lub naruszających zasady ruchu drogowego służy bowiem ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwu ruchu, a nie ochronie praw jednostki. Także zachowanie związku czasowego pomiędzy zdarzeniem kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości a potrzebą stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem nie znajduje uzasadnienia przy uwzględnieniu treści art. 123 powołanej ustawy. Przepis ten określenie szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne, wiąże z koniecznością przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia. Zakres badania lekarskiego określa § 4 powołanego rozporządzenia. W związku z powyższym, wskazywanie na zależność wyniku badania lekarskiego od czasu jaki upłynął pomiędzy zdarzeniem, z którym ustawa łączy obowiązek skierowania na badanie a wydaniem decyzji w tej sprawie, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.
Wyjaśnić należy, iż w wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.