Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3313/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 września 2019r., sygn. akt II SA/Łd 451/19, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] marca 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i odmowy jego przyznania

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

S. J. w dniu 10 lipca 2018 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie A. J. W składzie rodziny wskazał: S. J. (wnioskodawcę), A. J. (córkę), A. J. (żonę), M. J. (córkę).

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] przyznał S. J. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. J. w wysokości 500,00 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.

W dniu 15 października 2018 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie z dnia 10 października 2018 r. [...] Sp. z o. o., z którego wynika, że M. J. (członek rodziny wnioskodawcy) była zatrudniona na umowę zlecenia na czas określony od dnia 1 sierpnia 2018 r. do 31 października 2018 r. i z tego tytułu za miesiąc wrzesień 2018 r. otrzymała wynagrodzenie w wysokości 614,19 zł netto.

Prezydent Miasta P. pismem z 16 października 2018 r. zawiadomił S. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na powyższe S. J. pismem z 24 października 2018 r. poinformował organ I instancji, iż w związku ze stanem zdrowia, pełnoletnia ucząca się córka M. J. podjęła decyzję o rozpoczęciu pracy w weekendy. Tym samym on wystąpił z wnioskiem do pracodawcy o zmniejszenie wymiaru czasu pracy do 1/2 etatu. Pracodawca zgodził się, co skutkowało utratą części wynagrodzenia. W jego ocenie zmiana ta skutkuje utratą dochodu.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], na podstawie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, uchylił decyzję z [...] sierpnia 2018 r. orzekającą o przyznaniu S. J. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. J. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy skutkującą przekroczeniem kryterium dochodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] grudnia 2018r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W ocenie Kolegium nie zachodziły podstawy do zastosowania w sprawie art.27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Uzyskanie dochodu przez członka rodziny M. J. nastąpiło w sierpniu 2018 r. przed rozpoczęciem okresu świadczeniowego 2018/2019, czyli przed 1 października 2018 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien rozważyć, czy nie wystąpiła przesłanka określona w art.145§1pkt 5 k.p.a.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2018r. nr [...]. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta P. uchylił w całości własną ostateczną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i odmówił przyznania S. J. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. J. w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. J. Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że podstawą do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był fakt, że strona nie poinformowała organu, iż członek rodziny wnioskodawcy – M. J. w dniu 1 sierpnia 2018 r. zawarła umowę zlecenia z [...] Sp. z o. o. Wskazano, że okoliczność ta istniała w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 2018 r. i ma istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie A. J., bowiem w związku z brzmieniem art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zawarcie umowy zlecenia przez członka rodziny, a w konsekwencji uzyskanie dochodu z tego tytułu w miesiącu wrześniu 2018 r. w wysokości 614,19 zł jest okolicznością istotną mającą wpływ na wynik sprawy. Dochód osiągnięty z tytułu umowy zlecenia jest dochodem w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Doliczenie tego dochodu do dochodu rodziny powoduje, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zatem wnioskowane świadczenie nie przysługuje od początku okresu zasiłkowego tj. od 1 października 2018 r.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy dotyczących zmniejszenia wymiaru czasu pracy u tego samego pracodawcy Kolegium wskazało, że ustawodawca w art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wprost wskazuje, że z utratą zatrudnienia mamy do czynienia w przypadku rozwiązania stosunku pracy, a nie zmianą jego wymiaru, czy też zmianą wynagrodzenia. Zdaniem organu potwierdza to także art. 7 ust. 3 a w/w ustawy. Kolegium wyjaśniło ponadto, że ustawodawca nie uzależnia nabycia prawa do świadczenia wychowawczego od stanu zdrowia członków rodziny wnioskodawcy. Wyjątek stanowi orzeczenie o niepełnosprawności dziecka wnioskodawcy.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S. J. podnosząc, że organ nie dołożył staranności w swoim postępowaniu i błędnie stwierdził, iż jego córka M. J. podjęła zatrudnienie od 1 sierpnia 2018 r. Wskazał, że od momentu złożenia wniosku w dniu 10 lipca 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym podjęto decyzję, żaden z członków rodziny skarżącego nie podjął zatrudnienia. Nie mógł więc poinformować organu o czymś, co nigdy nie zaistniało. Skarżący podał, że z dokumentów wynika, iż umowa zlecenia została zawarta w dniu 30 lipca 2018 r., czyli po złożeniu wniosku i w żadnym punkcie nie gwarantowała, iż zleceniobiorca w czasie trwania umowy będzie wykonywał inną pracę zarobkową.

Skarżący podał, że pierwsze wykonanie usług (zleconych czynności) nastąpiło w dniu 15 sierpnia 2018 r. Zdaniem skarżącego oznacza to, że do dnia podjęcia decyzji przez organ, córka M. J. nie osiągała dochodów w rozumieniu ustawy. Organ nie uznał zaś za utratę dochodu straty z tytułu utraconej części wynagrodzenia wynikającej z obniżenia wymiary czasu pracy do 1/2 etatu. Skarżący podkreślił, że jest osobą mocno schorowaną, od sierpnia 2015 r. ma orzeczenie o niepełnosprawności. Wskazał, że aby ulżyć w pracy i jednocześnie utrzymać na podobnym poziomie budżet domowy, dorosła ucząca się córka M. J. powzięła decyzję o rozpoczęciu pracy w weekendy.

Tym samym skarżący mógł wystąpić z wnioskiem do pracodawcy o zmianę warunków pracy z całego na pół etatu, motywując prośbę stanem zdrowia. Pracodawca zgodził się, co skutkowało utratą części wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego w wyniku tych zdarzeń sytuacja materialna jego rodziny uległa pogorszeniu, czego organy wydające decyzje nie wzięły pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 19 września 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu stanowisko organów w kwestii zakwalifikowania okoliczności podjęcia przez M. J. pracy jako okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania i uchylenie pozytywnej dla skarżącego decyzji z [...] sierpnia 2018 r. z powodu ujawnienia nowej okoliczności – podjęcia zatrudnienia przez córkę skarżącego nie zasługuje na aprobatę.

Sąd podkreślił, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "nowe okoliczności faktyczne", a także "nowe dowody", mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o ile są istotne dla sprawy, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych.

Sąd podał, że w niniejszej sprawie organy wzięły pod uwagę fakt zawarcia w dniu 30 lipca 2018 r. umowy między M. J. a [...] sp. z o.o. "Umowa-zlecenie" obejmowała okres 1 sierpnia – 31 października 2018 r. Natomiast jak wynika z zaświadczenia wystawionego przez spółkę [...] M. J. uzyskała wynagrodzenie za miesiąc wrzesień 2018 r. w dniu [...] października 2018 r. Zdaniem Sądu, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów, z których wynikałoby, że córka skarżącego osiągnęła kolejny dochód w ramach zawartej umowy, ani czy kontynuowała pracę zarobkową.

Wobec tego, organy administracji przeliczając dochody rodziny uprawniające do przyznania prawa do świadczenia, ograniczyły się jedynie do analizy sytuacji dochodowej rodziny skarżącego w miesiącu wrześniu 2018 r., a więc ograniczyły się do jednego miesiąca, nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy córka skarżącego kontynuowała pracę zarobkową, mimo że decyzja organu I instancji zapadła [...] stycznia 2019 r., a więc od uzyskania udokumentowanego dochodu upłynęło kilka miesięcy. W ocenie Sądu powyższe zaniechanie jest wynikiem tego, że przy interpretacji art. 7 ust. 3 ustawy organy orzekające pominęły końcowe sformułowanie w nim zawarte, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zdaniem Sądu oznacza to, że dochód uzyskany za wrzesień 2018 r. mógłby rzutować na sytuację dochodową rodziny, gdyby był uzyskiwany w dalszym ciągu w okresie, na jaki zostało ustalone świadczenie, a taki fakt nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji bez większej refleksji przyjęły, iż skoro córka skarżącego uzyskała jednorazowy dochód (materiał dowodowy nie wskazuje, aby nie był jednorazowy) z tytułu umowy zlecenia, to automatycznie wystąpiła w sprawie nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2018 r. wraz z orzeczeniem o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że organy w sposób nieuprawniony odmówiły znaczenia okolicznościom wskazywanym przez skarżącego odnośnie do utraty przez niego części uzyskiwanego dochodu na skutek zmiany warunków pracy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, od dnia 1 września 2018 r. skarżący z uwagi na stan zdrowia uzyskał zmianę warunków pracy w zakresie czasu pracy (1/2 etatu) i wysokości wynagrodzenia (1.050 zł).

Sąd nie zgodził się z organami, które – powołując się na art. 2 pkt 19 i art. 7 ust. 3a w/w ustawy – uznały, że nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy dotyczące utraty dochodu.

W ocenie Sądu, zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest wykładnia pojęcia "utraty dochodu". Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości, ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Sąd stwierdził, że nie powinno też budzić wątpliwości, iż przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie.

Sąd podkreślił, że aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy, bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko Kolegium, że z utratą zatrudnienia mamy do czynienia wyłącznie w przypadku rozwiązania stosunku pracy, a nie zmianą jego wymiaru czy też zmianą wynagrodzenia. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi.

W przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
3. b) art. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchylonej decyzji) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód w rodzinie ustala się poprzez doliczenie dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu do dochodu za rok poprzedzający jedynie pod warunkiem iż dochód ten uzyskiwany jest długotrwale w sytuacji, gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika wniosek odmienny nakazujący jednorazowe powiększenie dochodu o kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu pod warunkiem jedynie zaistnienia przesłanki uzyskania dochodu,
4. c) art. 7 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchylonej decyzji) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód w rodzinie ustala się poprzez doliczenie dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu do dochodu za rok poprzedzający jedynie pod warunkiem, iż dochód ten uzyskiwany jest długotrwale w sytuacji, gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika wniosek odmienny nakazujący jednorazowe powiększenie dochodu o kwotę dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu pod warunkiem jedynie zaistnienia przesłanki uzyskania dochodu,
5. d) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchylonej decyzji) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru czasu pracy jest równoznaczne z utratą dochodu,

1. 1. przepisów postępowania, tj.:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a ponadto zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, zaś istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania,
5. d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu jest nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnia istotnych elementów regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 w/w ustawy, dotyczącej sposobu doliczania dochodu uzyskanego członka rodziny do dochodu bazowego z roku poprzedzającego okres świadczeniowy, a ponadto Sąd I instancji dokonał w sposób nieuprawiony rozszerzającej wykładni powyższego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wykładnia art. 7 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że zastosowanie tej normy prawnej, wymaga przyjęcia do obliczeń dochodu uzyskanego wyłącznie poprzez powiększenie dochodu o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z twierdzeniem Sądu, że w niniejszej sprawie doszło to utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazano, że utratę zatrudnienia należy wiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego, zatem czasowego zmniejszenia wysokości danego dochodu nie można uznać za dochód utracony. Podkreślono, że art. 2 pkt 19 ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek kwalifikujących utratę dochodu, wśród których ustawodawca nie wymienił – jako powodu utraty dochodu – obniżenia kwoty wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S. J. wniósł o oddalenie skargi, a gdyby wniosek ten nie został uwzględniony – o oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z dyspozycją art. 184 p.p.s.a. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej, o zwolnienie z kosztów postępowania w związku z trudną sytuacją materialną, zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu S. J. podał, że jest osobą schorowaną. Jego zdaniem Sąd słusznie uznał, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy ograniczając się jedynie do analizy dochodu z jednego miesiąca, odmawiając przyznania świadczenia wychowawczego na cały rok. Zgodzono się z Sądem, że zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy, jest odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 2 ust. 19 lit. c) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Należy wskazać, że jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, dlatego też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie. Podstawowe bowiem znaczenie miała kwestia związana z prawidłową wykładnią prawa materialnego, a zatem z tej przyczyny ocena zasadności zarzutów materialnoprawnych winna w tym przypadku być dokonywana na wstępie.

Istota sporu dotyczy wykładni art. 7 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a ściślej, pojęcia utraty dochodu i zasad doliczenia dochodu uzyskanego, o których mowa w wymienionych przepisach.

Na początku rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzono w jednym z nadzwyczajnych trybów – wznowienia postępowania. Z urzędu bowiem wznowione zostało postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. przyznającej S. J. prawo do świadczenia wychowawczego na A. J. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Podstawę do wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczący nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi I instancji, tj. okoliczności, że wnioskodawca nie poinformował organu o fakcie podjęcia zatrudnienia przez jego córkę. Trzeba zaznaczyć, że będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzja wydana została w stanie prawnym z [...] sierpnia 2018 r., gdy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) stanowił, że "Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł." Przepis ten został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r. (Dz.U. 2019, poz. 924).

Z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynikało, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie wysokości miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Ponadto ustawodawca zastrzegł, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego".

Zatem w przepisie art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest mowa o "uzyskiwaniu dochodu", a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Tak też przepis ten jest odczytywany i wykładany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 23 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 668/17, wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3162/18, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w istocie, córka wnioskodawcy była zatrudniona w [...] Sp. z o.o. na umowę zlecenia, obejmującą okres od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. (umowa zlecenia z dnia 30 lipca 2018 r. znajdująca się w aktach administracyjnych), a za wrzesień 2018 r. uzyskała dochód netto w kwocie 614,19 zł. Jednakże, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów, z których wynikałoby, że córka skarżącego osiągnęła kolejny dochód w ramach zawartej umowy, ani czy kontynuowała pracę zarobkową. Organy orzekające ograniczyły się jedynie do analizy sytuacji dochodowej rodziny skarżącego w miesiącu wrześniu 2018 r., a więc ograniczyły się do jednego miesiąca, nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy córka skarżącego kontynuowała pracę zarobkową. Nie zmienia tej oceny znajdująca się w aktach sprawy umowa zlecenia zawarta na okres od listopada 2018 od lutego 2019 r., gdyż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Z zaświadczenia spółki [...] wynika, że M. J. wynagrodzenie otrzymała za pracę wykonaną w miesiącu wrześniu 2018 r. Nie ustalono, czy córka wnioskodawcy osiągnęła wynagrodzenie w miesiącu październiku 2018 r.

Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 7 ust. 3 i art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego dokonania przez Sąd błędnej wykładni pojęcia "utraty dochodu" z art. 2 pkt 19 lit.c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uznać należy, że ten zarzut jest zasadny.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie bowiem uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dochodu utraconego wskutek tego, że S. J. od dnia 1 września 2018 r. z uwagi na stan zdrowia uzyskał zgodę pracodawcy na zmianę warunków pracy w zakresie czasu pracy (1/2 etatu) i wysokości wynagrodzenia (1.050 zł).

Należy wskazać, że definicję utraty dochodu zawiera art. 2 pkt 19 lit.c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Art. 2 pkt 19 ustawy wymienia różne źródła dochodów, których utrata uznawana była za dochód utracony lub też za utratę dochodu uznawane było uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego. Przepis ten nie wymienia jednak zmiany wysokości wynagrodzenia, przy ciągłości zatrudnienia, jako przesłanki do uznania utraty dochodu. Wobec tego, w sytuacji, gdy ustawa zawiera własną definicję utraty dochodu, wiążąc go z utratą określonego źródła dochodu lub uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, to nie można odwoływać się do słownikowej definicji utraty, bo prowadzi to do wniosków sprzecznych z definicją ustawową. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z 19 stycznia 2018r., sygn. I OSK 1728/17, do którego odwołał się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Gdyby ustawodawca chciał uznać przejściowe uszczuplenie (zmniejszenie) dochodu z określonego źródła za utratę dochodu, to zapewne tak by uczynił. Zdefiniował to jednak inaczej uznając, że utrata dochodu to utrata wymienionych w przepisie źródeł dochodu lub uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie rozumienie art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie kłóci się z celami ustawy przytoczonymi w art. 4 ust.

1. Gdyby bowiem celem świadczenia wychowawczego było częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem każdego dziecka, bez względu na dochody w rodzinie, to ustawodawca nie wprowadzałby kryterium dochodowego dla pierwszego dziecka.

W niniejszej sprawie S. J. nie utracił źródła dochodu w sposób trwały, a jedynie na jego wniosek, obniżony został jego dochód ze stosunku pracy, jak również zmniejszony został wymiar czasu pracy do 1/2 etatu. Nie można więc uznać, że wnioskodawca spełnia przesłankę z art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pozwalającą na uznanie utraty dochodu.

Stanowisko to wpisuje się w utrwaloną linię orzeczniczą. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie przyjmowano ścisłe, literalne brzmienie tego przepisu, posługując się wykładnią językową. Wskazywano, że utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów wymienionych w ustawie, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia wychowawczego rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów wymienionych w ustawie, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony.

Taką samą konstrukcją definicji "utraty dochodów" ustawodawca posługuje się nie tylko we wskazanym wyżej art. 2 pkt 19 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ale także w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w art. 2 pkt 17 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W poszczególnych punktach wskazanych przepisów mowa jest o tym, że "utratą dochodów" jest utrata spowodowana utratą różnego rodzaju świadczeń – w przedmiotowej sprawie, z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, analogicznie w art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. i w art. 2 pkt 17 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Pozwala to w niniejszej sprawie odwołać się do wypowiadanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisk odnośnie "utraty dochodu" spowodowanego "utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", wyrażanego w odniesieniu do wyżej powołanych regulacji (por. wyroki NSA z 12 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1324/07, z 4 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1047/11, z 10 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1368/16, z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1106/19, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Uzasadniony okazał się zatem zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że analiza przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę i czasu pracy, przy trwającym stosunku pracy, następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 tej ustawy. Treść tych przepisów, według ich brzmienia literalnego, nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia "utraconego dochodu".

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tylko częściowo okazały się uzasadnione. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które sprecyzowano, jako dotyczące błędnego przyjęcia, iż miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej. Błędna wykładnia art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w rozumieniu wyżej przedstawionym, skutkowała brakiem prawidłowych ustaleń odnośnie dochodu rodziny skarżącego, co oznacza naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wynikającego z tych przepisów obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mogło to mieć wpływ na wynik postępowania poprzez stwierdzenie, że dochód rodziny skarżącego pozwalał przyznać mu świadczenia wychowawcze.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art.141 §1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada bowiem wszystkim wymogom przewidzianym w tym przepisie.

Wobec tego należy stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ poczyni wyjaśnienia i rozważy, czy zachodziły podstawy do doliczenia dochodu uzyskanego przez M. J., co ma oczywisty wpływ na ustalenie dochodu rodziny i ustalenie, czy zostało przekroczone kryterium dochodowe. Oczywistym jest, bo wynika to wprost z art.7 ust.3 omawianej ustawy, że dochód powiększa się o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Niezrozumiałe są wątpliwości organu co do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje, że chodzi o doliczenie dochodu za miesiąc, nie zaś cały okres zasiłkowy. Jednakże ustawodawca uczynił zastrzeżenie, że dochód ten ma być uzyskiwany w okresie zasiłkowym, czego nie można pominąć przy ustalaniu spełniania przesłanki art.7 ust.3 ustawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.