Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 7 czerwca 2018 r., III SA/Wr 133/18, odrzucił skargę A we W. na rozstrzygnięcie Prezydenta W. z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie konkursu na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej określony został w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę wymieniony enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog spraw powierzonych sądom administracyjnym oraz przedmiot niniejszej skargi, jej dopuszczalność można rozpatrywać co najwyżej z pozycji art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 6 p.p.s.a., a więc jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) albo jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Co do pierwszej kategorii aktów, w orzecznictwie ukształtował się pogląd wskazujący, że rozstrzygnięcie otwartego konkursu na prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np.: postanowienie NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 2805/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 września 2016 r., IV SA/Wr 116/16; postanowienie NSA z 30 listopada 2011 r., II GSK 2022/11; postanowienie WSA w Gliwicach z 27 września 2017 r., IV SAB/Gl 215/17). Z akt sprawy wynika, że konkurs na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej przez organizacje pozarządowe został przeprowadzony na podstawie przepisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817) oraz ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1255 ze zm.).
Analiza powołanych aktów prawnych, stanowiących podstawę przeprowadzenia konkursu, prowadzi do wniosku, że nie zawierają one przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Procedura konkursowa nie jest oparta o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a ogłoszenie wyników postępowania konkursowego nie ma cech decyzji administracyjnej.
Należy zauważyć, że treść umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wskazuje, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest bowiem zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty wynagrodzenia za udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. Z tego wynika, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju "prywatyzacja" zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny – organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Powyższy otwarty konkursu ma zatem na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się istotnie ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową, ale nie można jej traktować, jako dofinansowania działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowania projektu. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", czy też "dofinansowaniu" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Z tych względów nie ma podstaw do uznania, że Prezydent W., rozstrzygając ww. konkurs w sposób władczy rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów ustawy, a co za tym idzie niniejsza sprawa nie ma charakteru administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 13 marca 2018 r. r., IV SA/Gl 129/18).
Co do drugiej kategorii aktów, należy podkreślić, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie aktów pochodzących od organów samorządu terytorialnego. W konkretnym przypadku takim aktem organu samorządu terytorialnego powinien być akt Prezydenta, jako organu zarządzającego miastem na prawach powiatu, bowiem kwestionowane "rozstrzygnięcie" dotyczy realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej realizowanego przez powiat, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. W myśl zaś art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu reguluje ustawa o samorządzie gminnym.
Z kolei art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent). Skarżąca A określiła przedmiot skargi jako rozstrzygnięcie z [...] listopada 2017 r. otwartego konkursu nr [...] pn. prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W. Jedynym dokumentem opatrzonym wskazaną datą jest protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej w ww. postępowaniu konkursowym. W istocie więc skarżąca kwestionuje protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej. Dokument tego rodzaju nie jest jednak "aktem organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceny tej nie zmienia podnoszony przez skarżącą zarzut braku kompetencji komisji konkursowej.
Należy zauważyć, że zadaniem komisji konkursowej powoływanej w ramach procedury otwartego konkursu ofert jest jedynie "opiniowanie" ofert, a więc wsparcie organu samorządu terytorialnego w dokonaniu wyboru, co expressis verbis wynika z art. 15 ust. 2a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komisję konkursową powołuje organ "w celu opiniowania ofert". Protokół z posiedzenia takiej komisji posiada zatem walor "opinii" pochodzącej od organu pomocniczego względem organu samorządu terytorialnego. Nie sposób kwalifikować takiego protokołu jako "aktu organu jednostki samorządu terytorialnego", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 7 maja 2018 r., IV SA/Wr 206/18).
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła A we W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie przepisów ustawowych (samorządowych) w związku z prawem zasadniczym art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni rozstrzygnięcie arbitralnym i dowolnym;
- 3. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie rozważenia i analizy argumentów prawnych dotyczących kognicji sądu administracyjnego a wyłożonych w złożonych przez skarżącą w pismach Prokuratora Generalnego i Sejmu RP dot. skargi konstytucyjnej SK 22/17, a także pominięcie pisemnego upoważnienia udzielonego przez Prezydenta W. komisji konkursowej do rozstrzygnięcia konkursu nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pierwszoplanowe znaczenie dla rozstrzygnięcia dopuszczalności skargi ma kwalifikacja zaskarżonego rozstrzygnięcia otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej na gruncie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w związku z prawem zasadniczym art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po pierwsze wskazano, że Sąd ma obowiązek orzekać na podstawie ustaw, a nie naśladować poprzednie orzeczenia, w tym ma obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji, właściwej ustawy samorządowej, a przynajmniej wykładni przepisów w zgodzie z Konstytucją. Tego Sąd w niniejszej sprawie w ogóle nie uczynił.
Po drugie, "przedmiotowy zakres sprawy sądowoadministracyjnej" w ogóle nie został rozpoznany z pozycji "art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.", jak i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (lub art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), w sytuacji gdy te ostatnie przepisy prawa materialnego traktuje się jako lex specialis względem art. 3 p.p.s.a. Po trzecie, zawężająca wykładnia pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie uwzględnia konstytucyjnego standardu prawa do sądu, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w pkt 6 uzasadnienia postanowienia z 23 maja 2018 r., SK 22/17 cyt.: "[...] dokonując wykładni przepisów procesowych wyznaczających właściwość sądów powszechnych i administracyjnych, należy uwzględnić konstytucyjny standard prawa do sądu. Zgodnie z nim dokonując wykładni przepisów określających właściwość sądów, podobnie jak w innych sprawach, sądy powinny stosować wszelkie utrwalone w naszej kulturze prawnej reguły wykładni, w tym także systemowe reguły wykładni w aspekcie pionowym, których specyficzną postacią jest wykładnia w zgodzie z Konstytucją".
W uchwale NSA z 6 listopada 2000 r. (OPS 11/00) oraz w postanowieniu SN z 24 września 1997 r. (III RN 41/97) wskazano, że powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu.
Podniesiono również, że zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnego wyjaśnienia podstawy prawnej, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a przez to czyni rozstrzygnięcie arbitralnym i dowolnym. Wyjaśnieniem podstawy prawnej nie jest jedynie wskazanie na właściwy przepis, ale konieczne jest przedstawienie jego wykładni. Zaskarżone postanowienie nie prezentuje żadnej definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej". Sąd nie rozważył ani nie analizował istotnego materiału dotyczącego właściwości rzeczowej sądu administracyjnego zawartego w przedłożonych pismach Prokuratora Generalnego oraz Sejmu RP ze sprawy skargi konstytucyjnej SK 22/17. Taka metodologia orzekania nie odpowiada wymaganiu, które nakazuje czynności orzeczniczych dokonywać "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a więc bez pomijania ich istotnej części. Narusza także podstawową zasadę skargowości, która zobowiązuje odnieść się do zarzutu, że odrzucenie skargi będzie stanowić akt stosowania prawa naruszający art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co leżało w obszarze granic danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że Prezydent W. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada tym wymaganiom. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie ograniczył się bowiem jedynie do wymienienia zaskarżonych przepisów. Nigdzie natomiast nie wskazał czy zarzuca naruszenie prawa materialnego czy też przepisów postępowania. Nie wyjaśnił również czy wskazane przepisy zostały naruszone przez ich błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie (czego wymaga art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) bądź dlaczego ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (czego wymaga z kolei art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Tym niemniej, nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym lub art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez niezastosowanie przepisów ustawowych (samorządowych) w związku z prawem zasadniczym art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jest bezzasadny. W pierwszej kolejności podnieść należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie "art. 3 § 2 pkt 6" nie wskazał o jaki akt prawny chodzi. Niemniej jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że chodzi o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w tym przepisie akty i czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, a ponadto na mocy art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje kompetencję sądu do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Także w myśl przepisów szczególnych, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (podobnie w przypadku art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego), właściwość sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy (odpowiednio – uchwał podjętych przez organ powiatu) w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie A uczyniła rozstrzygnięcie z [...] listopada 2017 r. otwartego konkursu nr [...] pn. prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji jedynym, znajdującym się w aktach administracyjnych, dokumentem opatrzonym tą datą jest protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej, podpisany przez jednego z członków tejże Komisji działającego z upoważnienia Prezydenta W., ale nie będącego ani jego zastępcą ani sekretarzem. Nie pochodzi on zatem od organu samorządu terytorialnego, a więc w tym przypadku od Prezydenta W. Tym samym, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie mają w sprawie zastosowania skoro będące przedmiotem kontroli Sądu rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej, dotyczące otwartego konkursu ofert na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej we W., nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że badaniem Sądu I instancji objęta była jedynie dopuszczalność skargi i Sąd wyjaśnił przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie rozważenia i analizy argumentów prawnych dotyczących kognicji sądu administracyjnego wyłożonych w złożonych przez skarżącą w pismach Prokuratora Generalnego i Sejmu RP w sprawie ze skargi konstytucyjnej SK 22/17, a także pominięcie pisemnego upoważnienia udzielonego przez Prezydenta W. komisji konkursowej do rozstrzygnięcia konkursu nr [...], jest bezzasadny. Powołane przepisy znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał natomiast, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić ponadto należy, że argumentacja wynikająca z powołanych pism nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, albowiem są to pisma, które zawierają jedynie stanowiska Prokuratora Generalnego i Sejmu RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.