Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 lipca 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Z. S. i J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] 2018 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w T., dz. [...] o powierzchni 414 m2 i część działki [...] o powierzchni 950 m2. Nieruchomości te były przejęte przez Państwo w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.), stanowiąc część przejętych na własność Państwa gruntów.
Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo organy uznały, że bezprzedmiotowość postępowania o ustalenie odszkodowania w tej sprawie wynika wprost z treści art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r., który przyjmował, iż przejście części nieruchomości na własność Państwa następowało bez odszkodowania. Nie znajdą przy tym zastosowania przepisy dotyczące odszkodowań zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej: u.g.n.), która przewiduje w art. 216 odpowiednie stosowanie jej przepisów (dotyczących rozdziału 6 działu III u.g.n.) do ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przepisy te dotyczą bowiem tylko "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości", a zatem w rozpatrywanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania.
Zatem zarówno w ówczesnym stanie prawnym, jak i obecnie, brak jest podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania. Dodatkowo Sąd podkreślił, że co prawda 33% ogólnej powierzchni terenu przeszło na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz działki budowlane, jednak D. S., poprzedniczce prawnej skarżących, pozostawiono pozostałą część ww. nieruchomości "(...) w postaci działek budowlanych". Zatem uzyskała już swoistą rekompensatę, jako że jej parcele rolne uzyskały status działek budowlanych, mających większą wartość. W tej sytuacji przyznanie odszkodowania skarżącym (następcom prawnym) oznaczałoby dwukrotną korzyść z tytułu tych samych zdarzeń prawnych, kosztem środków publicznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z. S. i J. S., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.
- 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu administracji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy, w której:
- a) nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości albowiem obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pozwala na jego zastosowanie do stanów faktycznych przed wejścia wskazanego wyżej przepisu w życie, w tym w szczególności do wywłaszczenia w trybie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach;
- b) Sąd dokonał nowych ustaleń faktycznych w sprawie, które miały wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, w zakresie przyjęcia, iż poprzednik prawny skarżących w wyniku zastosowania ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach otrzymał korzyść polegającą na zmianie statusu nieruchomości z dotychczasowej rolnej na nową budowlaną, co prowadziłoby do uzyskania dwukrotnej korzyści wynikającej z tego samego zdarzenia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako sprawujący funkcje kontrolne, nie był uprawniony do dokonywania powyższych ustaleń, gdyż kompetencja w tym zakresie należy wyłącznie do organów administracji. Poczynione ustalenia faktyczne są również dowolne albowiem są one wynikiem analizy części materiału dowodowego w sprawie z którego nie sposób wyprowadzić wniosków poczynionych w zaskarżonym orzeczeniu sądowym.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego
- a) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w warunkach przyjęcia, iż w realiach niniejszej sprawy o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powyższy przepis nie może zostać zastosowany albowiem w poprzednim stanie prawnym ze względu na treść przepisu art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, który nie przewidywał przyznania właścicielowi nieruchomości odszkodowania, jak i w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania, podczas gdy w świetle aktualnego stanowiska orzeczniczego sądów administracyjnych, a także mając na względzie treść tej normy i cel jej wprowadzenia do krajowego porządku prawnego, uznać należy, iż ma ona zastosowanie również do postępowań o wywłaszczenie, które były prowadzone przed jej wejściem w życie i zakończyły się decyzją bez przyznania uprawnionemu właścicielowi stosownego odszkodowania;
- b) art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że treść tego przepisu wyklucza jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten dotyczy jedynie możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do ustawy z dnia 22 maja 1958 roku o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach i nie wynika z jego treści aby wykluczał on również możliwość domagania się odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie wskazanej wyżej ustawy;
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo skarżący oświadczyli, że nie wnoszą o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie zauważyć trzeba, że w myśl art. 21 Konstytucji RP własność podlega ochronie, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, co m.in. odróżnia wywłaszczenie od innych ograniczeń praw majątkowych, które nie zawsze wymagają kompensacji. Należyte odszkodowanie stanowi więc element kształtujący stan właściwej równowagi pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki.
Zagadnienie wyrosłe z okoliczności powyższej sprawy sprowadza się do kwestii możliwości rozstrzygania o przyznaniu odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty w trybie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, przy uwzględnieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek pozbawienia praw, które do niej przysługiwały, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach, uznał za prawidłowe ustalenie, że skoro z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach wynikało jednoznacznie, iż przejście części nieruchomości na własność Państwa następowało bez odszkodowania, to aktualnie brak jest podstaw do wypłaty skarżącym odszkodowania. Takie podstawy prawne mogłyby zaistnieć jedynie w przypadku zmiany obowiązującego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że tak kategoryczne stwierdzenie, zamykające stronie możliwość domagania się w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego w oparciu o art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, nie znajduje oparcia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Ponadto, budzi wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w kontekście przedstawionej powyżej zasady gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.
Podkreślić zatem należy, że w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W doktrynie (patrz: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, wyd. 6, Warszawa 2020) wskazuje się, że odrębną decyzję administracyjną o ustaleniu odszkodowania starosta wydaje tylko w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji określonych w tej ustawie, jak również w odrębnych aktach prawnych, o ile na podstawie tych aktów nastąpiło przejęcie praw do nieruchomości z określeniem w nich prawa do odszkodowania nawet, gdyby określenie tego prawa nie polegało na literalnym odesłaniu do u.g.n. Pojęcie przejęcia praw należy oceniać przez pryzmat jego charakteru, jako władczego działania, w którym element woli osoby pozbawionej praw był wyłączony.
Element woli dotyczy oczywiście istotnych warunków przejęcia prawa, w tym uzyskania wynagrodzenia w określonej wysokości za pozbawienie praw. Jeżeli bowiem podmiot odebranego prawa został pozbawiony wpływu na to odebranie, jak również nie miał wpływu na sposób i wysokość wynagrodzenia należnego za odebrane prawo, to taką sytuację należy uznać za mieszczącą się w ustawowym pojęciu przejęcia prawa, określonym w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania tego przepisu jest brak dotychczas ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Nie jest bowiem istotne, w jakiej formie miało w przeszłości dojść do jego ustalenia lecz sam fakt, że do takiego ustalenia nie doszło. Jeżeli bowiem zostało w przeszłości ustalone odszkodowanie nawet w formie pozadecyzyjnej i następnie zostało ono wypłacone, to omawiany przepis nie znajduje zastosowania. Współczesne ustalenie odszkodowania może natomiast nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości.
W każdym więc przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości (mieści się w niej).
Tak ujęty problem prawny dotyka kwestii retrospektywnego stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., która nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślić trzeba, że istota zasady niedziałania prawa wstecz sprowadza się do twierdzenia, że prawo co do zasady powinno działać "na przyszłość", a zatem następstwa prawne zdarzeń mających miejsce pod rządami dawnych norm należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy. Z tak ustalonej dyrektywy postępowania organów prawodawczych wyrosło stanowisko dla stosowania prawa, którego reprezentatywny jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 624/11, na który powołał się w niniejszej sprawie Sąd I instancji.
W świetle wyrażonego tam poglądu, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do spraw, które nie dotyczą zwrotu nieruchomości, a więc do odszkodowania, które nie zostało wypłacone przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem, gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, bowiem przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach nie wydawano decyzji administracyjnych zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie, również odszkodowań za przejęte nieruchomości, to aktualnie brak jest podstaw materialnoprawnych orzekania w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Odmienne zapatrywanie na przedmiotową kwestię przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13 (CBOSA). Sąd ten przyjął, że jeżeli art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przychyla się do drugiego z przedstawionych poglądów. Wspomnieć trzeba, że w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone – załatwione) – por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, CBOSA.
Zauważyć zatem trzeba, że już analiza literalnej treści przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane. Z woli zatem ustawodawcy kształtującego jego brzmienie przepis ten może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Takie zapatrywanie pozwala na dochowanie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.
Nadto, brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.
Zauważyć trzeba, że poza wymienionymi w art. 129 ust. 5 u.g.n. przesłankami, w aktualnym stanie prawnym co do zasady nie jest możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania. W innym wypadku mielibyśmy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy powodującym, że taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Oznacza to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (S. Grzybowski (w:) Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66).
Należy także zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania (Sejm RP IV kadencji, druk 1421) wskazano, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129).
Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 22 maja z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, trwających po dziś dzień.
W świetle powyższego należy przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Świadczy to o zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji.
W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania musiały zostać uznane za zasadne, bowiem Sąd I instancji w ślad za organami nietrafnie przyjął, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz obie wydane w sprawie decyzje. Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały wpis od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem oraz wynagrodzenie pełnomocnika.