Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2490/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków umów oraz obniżenie wysokości kaucji zabezpieczających za garaże.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy wyraził zgodę na zmianę warunków umowy najmu zawartych między m.st. Warszawa a pięcioma najemcami lokali garażowych wymienionych w załączniku do uchwały. Jednym z najemców garażu jest skarżący W. B. W uchwale postanowiono o zmianie stawek czynszu i zabezpieczeniu interesów m.st. Warszawy na wypadek niewywiązania się najemców z umów najmu w postaci tzw. kaucji zabezpieczającej w wysokości 325 zł. Powołana uchwała stanowiła podstawę do zawarcia m.in. aneksu do umowy najmu lokalu garażowego nr [...], znajdującego się przy ul. [...] w Warszawie, zawartej w 1997 r. pomiędzy m.st. Warszawa a skarżącym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała jest adresowana do najemców garaży będących własnością Gminy. Wszelkie czynności podejmowane w imieniu Gminy w tego rodzaju sprawie mają charakter cywilnoprawny i podlegają kontroli sądów powszechnych. Taki też charakter przypisać należy zaskarżonej uchwale, która zawierała oświadczenie woli złożone w imieniu Gminy o wyrażeniu zgody na zmianę warunków umów oraz obniżenie wysokości kaucji zabezpieczających za garaże.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł W. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że podjęte z urzędu czynności oparte wyłącznie o zasady prawa samorządowego, zmierzające do istotnego ograniczenia prawa podmiotowego oraz zwielokrotnienia obciążeń z tytułu używania garażu, wybudowanego i eksploatowanego od 1967 r. wyłącznie własnym kosztem, mają charakter czynności cywilnoprawnych, podlegających kontroli sądów powszechnych wyłączających możliwość skarżącemu obrony swych praw przed właściwym sądem administracyjnym (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik postępowania, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę warunków umowy oraz obniżenie wysokości kaucji zabezpieczających za garaże nie stanowi aktu sądowoadministracyjnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem;
- b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji rozpoznania zarzutów skargi na uchwałę nr [...] oraz protokołu z dnia [...] maja 2014 r., stanowiącego podstawę zaskarżonej uchwały, określających granice przedmiotowej sprawy, w następstwie czego zaskarżone akty administracyjne jako całość sprawy nie zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem samorządowym, stanowiącym podstawę prawną ich wydania i uznane przez Sąd jako czynności wyłącznie o charakterze cywilnym nie podlegających kontroli sądu administracyjnego;
- c) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji rozpoznania zarzutów skargi na podstawie całości akt sprawy, będących w posiadaniu organu, w tym zwłaszcza dokumentów dotyczących postępowania zmierzającego do nieuzasadnionego ograniczenia praw i nałożenia dodatkowych obowiązków oraz ograniczenie przedstawienia stanu sprawy, wyłącznie do zarzutu i roszczenia organu w zakresie domagania się odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne, niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego objętych właściwością sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, skargę do sądu administracyjnego można wnieść, zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na uchwały lub zarządzenia podjęte przez jej organy z zakresu administracji publicznej, będące zarówno aktami prawa miejscowego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jak również uchwały oraz zarządzenia organu gminy z zakresu administracji publicznej, których mianem aktu prawa miejscowego nazwać nie można.
Uchwały i zarządzenia organów gminy zakwalifikowane do rozpoznania w drugiej grupie podlegają kognicji sądów administracyjnych, bowiem podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że powołane uchwały lub zarządzenia zostają wydane w gminie przez organ dzielnicy, który został upoważniony do ich podejmowania na mocy odpowiedniej delegacji (por. wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00 - ONSA z 2001 r., z 2, poz. 48). Jeżeli spełniają one kryteria ujęte w powoływanym wyżej art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., osoba taki akt negująca może wystąpić do sądu administracyjnego o zbadanie jego legalności. Przy czym tego rodzaju uchwały lub zarządzenia mogą być kierowane do określonej grupy osób, lub też do indywidualnie oznaczonego adresata.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynność dysponenta lokalu garażowego, pomimo zachowania formy uchwały, której przedmiotem jest konkretyzacja elementów określonego zobowiązania cywilnego, jakim jest zawarcie umowy najmu (oferta zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, rokowania w kwestii uzgodnienia istotnych jej warunków), do katalogu spraw, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. się nie zalicza.
Z treści zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, że celem jej była modyfikacja konkretnego stosunku cywilnoprawnego – umowy najmu określonego garażu z określoną osobą, na uzgodnionych warunkach. Przedmiotowa uchwała została podjęta w wyniku przeprowadzonych między Gminą a W. B. negocjacji, zakończonych protokołem z dnia [...] maja 2014 r. i jest wyrazem akceptacji warunków przez obie strony oraz konkretyzacji istotnych elementów umowy najmu. Z treści protokołu z negocjacji oraz uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż W. B. wyraził zgodę w zakresie zmiany postanowień łączącej stronę umowy najmu lokalu garażowego nr [...], znajdującego się w Warszawie przy ul. [...].
W związku z powyższym uznać należy, że skarżący kasacyjnie złożył stosowne oświadczenie zmierzające do zawarcia pomiędzy nim, a Gminą umowy najmu na nowych warunkach. Nie ulega wątpliwości, iż celem przeprowadzonych negocjacji było nawiązanie konkretnego stosunku cywilnoprawnego. Oświadczenie wyrażone w formie uchwały stanowiło zatem wyraz akceptacji zaproponowanych istotnych postanowień umowy, do których zalicza się oznaczenie najemcy, przedmiot najmu, stawkę czynszu oraz okres zawarcia umowy. Niewątpliwie uchwała ta stanowiła bezpośredni element nawiązania stosunku cywilnoprawnego, ma więc charakter stricte cywilnoprawny. Zatwierdzając istotne elementy przyszłej umowy najmu wywoływała wyłącznie skutki cywilnoprawne. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że W. B. nie przystąpił do jej zawarcia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.