Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3335/18

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1770/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wydanego w sprawie II SAB/Rz 64/11, oddalono skargę przyjmując do orzekania następujący stan faktyczny i prawny.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej "P.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej "strona") na bezczynność [...] w [...] stwierdził, że organ ten pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia odwołania strony, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązał nadto Kolegium do rozpatrzenia odwołania strony w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi (wyrok z dnia z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 64/11).

Jak wynikało z uzasadnienia ww. wyroku, strona domagała się rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez [...] w dniu [...] maja 2008 r. w przedmiocie podziału działek nr [...] i nr [...] położonych w [...]. Zdaniem Sądu, złożenie przez stronę wniosku wszczęło postępowanie odwoławcze, które powinno być zakończone stosownym rozstrzygnięciem. Sąd nie przesądził o charakterze tego rozstrzygnięcia, lecz stwierdził, że jego brak musi skutkować przyjęciem bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. I OSK 280/14, oddalił skargę kasacyjną [...] w [...].

Postanowieniem z 16 września 2014 r. stwierdzono, że wyrok z dnia 9 października 2013 r. jest prawomocny od dnia 23 lipca 2014 r. Akta administracyjne zostały natomiast zwrócone do [...] w [...] w dniu [...] września 2014 r.

Strona, pismem z dnia [...] września 2015 r. (data wpływu do [...] w [...] –[...] września 2015 r.), wezwała organ do wykonania prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie, po czym, w dniu [...] grudnia 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej operatora publicznego), działając na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a., złożyła skargę na niewykonanie przez [...] w [...] prawomocnego wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. II SAB/Rz 64/11. Zawnioskowała także o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. kwoty [...] zł.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że mimo uprawomocnienia się wyroku o sygn. II SAB/Rz 64/11 w dniu 23 lipca 2014 r., organ nie rozpoznał jej odwołania z dnia [...] maja 2010 r. złożonego od decyzji [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zatwierdzającej podział działek nr [...] i [...]. Zwróciła także uwagę, że skargę poprzedziła pisemnym wezwaniem organu do wykonania wyroku. Zawnioskowała nadto o wyłączenie wszystkich sędziów WSA w Rzeszowie od rozpoznania sprawy, a postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SO/Ke 4/16 WSA w Kielcach postanowił oddalić wniosek o wyłączenie sędziów od orzekania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, [...] w [...] poinformowało, że postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania strony od decyzji [...] z dnia [...] maja 2008 r. ([...]) zatwierdzającej podział działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Na to postanowienie strona złożyła do sądu administracyjnego skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją jako nieskuteczną.

W pierwszej kolejności Sąd poddał wykładni sformułowanie "niewykonanie wyroku", zawarte w § 1 art. 154 P.p.s.a.

Odwołując się do stanowiska judykatury (postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1046/11, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. I OSK 230/11) wyjaśnił, że niewykonanie wyroku ma miejsce jeśli organ nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, w którym zobowiązano organ do podjęcia określonych działań, polegających na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez sąd czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Sąd stwierdził nadto, że warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest stwierdzenie przez Sąd, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu. Niewykonanie wyroku dotyczy jego całości lub części, jak też przekroczenie terminu zakreślonego w wyroku. Natomiast na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane.

Zdaniem Sądu, dla rozpoznawanej sprawy istotne znacznie ma także treść § 3 art. 154 P.p.s.a. stanowiącego, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Zatem, rozumując a contrario, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi, uzasadnia umorzenie postępowania lub oddalenie skargi. Oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku Sąd bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wniesienia.

Przechodząc do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy Sąd wskazał, że odpis prawomocnego wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku strony w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wpłynął do organu wraz z aktami sprawy w dniu [...] września 2014 r. Z akt sprawy wynika, że organ rozpoznał odwołanie strony (złożone pismem z dnia [...] maja 2010 r.) i wydał postanowienie w dniu 8 października 2015 r. nr [...]. Wynika z powyższego, że organ uchybił wyznaczonemu przez Sąd terminowi. Jednakże na dzień wniesienia skargi, tj. [...] grudnia 2015 r., sprawa była rozpoznana i rozstrzygnięta.

Z tej przyczyny zarzut niewykonania wyroku tut. Sądu z dnia 9 października 2013 r., sygn. II SAB/Rz 64/11 uznany został za niezasadny.

Z tych samych przyczyn za niezasadny uznano wniosek skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej. Sąd I instancji wyjaśnił, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest możliwe jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi – o czym stanowi art. 154 § 7 P.p.s.a.

Na marginesie Sąd zauważył, że wiadome jest mu z urzędu poddanie postanowienie [...] z 8 października 2015 r., kontroli, gdyż strona wniosła od niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sprawa została zarejestrowana i jest prowadzona pod sygn. II SA/Rz 1685/10.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2018 r., I SA/RZ 1770/15 w całości.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności postępowania ze względu na to, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Postawiono także wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie względnie, gdyby nie mógłby rozpoznać sprawy w innym składzie – innemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie obrazę przepisów postępowania, a to:

1.art. 154 § 1 w zw. z art 154 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że -

1. - wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy przed wniesieniem skargi uzasadnia umorzenie postępowania lub oddalenie skargi, pomimo że upływ 14 dniowego terminu do rozpoznania wniosku stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stron, a w konsekwencji do przyznania odszkodowania na postawie art. 154 § 4 P.p.s.a.;
2. - dla oceny skuteczności wniesionej skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku, gdy organ zobowiązany obowiązku nie wykonał we wskazanym terminie, bez znaczenia pozostaje to czy wykonanie wyroku nastąpiło po przekroczeniu wyznaczonego terminu, byle miało to miejsce przed wniesieniem skargi;
3. 2. art. 22 § 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018r. o wyłączenie sędziów na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2018 r., w sytuacji gdy:
4. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie uznał, że jest on oparty na tych samych okolicznościach co wniosek o wyłączenie sędziów z dnia 22 lutego 2016r., w którym okoliczności wskazane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowią nowe przyczyny wyłączenia sędziów:
5. - wniosek skarżącej o wyłączenie wymienionych z imienia i nazwiska sędziów WSA w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2018 r., zawierał w uzasadnieniu przyczyny wymienione w art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., podstawą zaś wcześniejszych wniosków o wyłączenie poszczególnych sędziów WSA w Rzeszowie były przyczyny wskazane w art. 19 P.p.s.a., a więc okoliczności tego rodzaju, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w danej sprawie;
6. - podstawą wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. był art. 18 § 6a P.p.s.a., w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł ww. wniosku odrzucić na podstawie art. 22 § 4 P.p.s.a., a wniosek skarżącej winien zostać rozpoznany, po złożeniu wyjaśnień co do nowych okoliczności, które zostały podniesione przez skarżącą we wniosku przez sędziów, których dotyczy;
7. 3. art.
8. 19. P.p.s.a w zw. z art. 14a P.p.s.a. poprzez niewyłączenie wymienionych z imienia i nazwiska sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sytuacji gdy:
9. • zastosowanie art. 14a P.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy po stronie właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wystąpią przeszkody do rozpoznania spraw, a te niewątpliwie wystąpiły w niniejszej sprawie, na co wskazuje chociażby stanowisko sędziów objętych wnioskiem skarżącej, którzy złożyli do akt oświadczenia, że z uwagi na dobro wymiaru sprawiedliwości wnoszą o ich wyłączenie od rozpoznania sprawy;
10. • szeroko pojęte dobro wymiaru sprawiedliwości stanowiło wystarczającą, samoistną i uzasadnioną okolicznościami sprawy podstawę do wyłączenia wymienionych we wniosku z imienia i nazwiska sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie tym bardziej, gdy z treści złożonych oświadczeń sędziów wynika, że wnioskują oni z uwagi na dobro wymiaru sprawiedliwości o wyłączenie ich od rozpoznawania niniejsze sprawy (art. 19 P.p.s.a.).

1. 4. art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z sytuacją, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a, gdyż:
2. • sędzia NSA Małgorzata Wolska brała udział w wydawaniu przez WSA w Rzeszowie orzeczenia w sprawie o sygn. akt II SAB/RZ 64/11 na bezczynność [...] w [...], w którym to wyroku w pkt I zobowiązano [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2010 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy, zaś w pkt. II stwierdzono bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. • zarówno w sprawie o sygn. akt II SAB/RZ 64/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jak i w sprawie o sygn. akt II SA/RZ 1770/15, zachodzi tożsamość przedmiotowa albowiem przedmiotem orzeczenia w obu sprawach była bezczynność [...] w [...], która w sprawie o sygn. II SAB/RZ 64/11 dotyczyła nierozpoznania odwołania skarżącej od decyzji [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zatwierdzająca podział działek o nr [...] i [...], zaś w sprawie o sygn. akt II SA/RZ 1770/15 dotyczyła nierozpoznania w terminie zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia [...] maja 2010 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Ww. tożsamość przedmiotowa stanowić winna podstawę do wyłączenia sędziego orzekającego w obu przypadkach z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.;
4. 5. art. 17 § 2 P.p.s.a. poprzez dokonywanie zmian składu orzekającego wyznaczonego do rozpoznania sprawy bez podania przyczyn w sytuacji, gdy zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych, zaś skład WSA w Rzeszowie ulegał w niniejszej sprawie kilkukrotnym zmianom bez podania przyczyny wbrew brzmieniu ww. przepisu;
5. 6. art. 246 § 1 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez udzielenie stronie prawa pomocy w całości dopiero postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2018 r. zmieniającym postanowienie referendarza sądowego z dnia 2 marca 2018 r. odmawiającego przyznania prawa pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika w sytuacji, gdy przesłanki do ustanowienia pełnomocnika z urzędu istniały już w chwili składania wniosku i wydania postanowienia przez referendarza sądowego, a składał się na nie min. skomplikowany charakter sprawy i trudna sytuacja majątkową skarżącej zaś instytucja prawa pomocy stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił własną interpretację sformułowania "niewykonanie wyroku", użytego w art. 154 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z wykładnią skarżącej kasacyjnie, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym na podstawie art. 149 skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obowiązku tego nie wykonał w zakreślonym w wyroku terminie, bez znaczenia dla skuteczności wniesionej skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku pozostaje to, czy po przekroczeniu ww. terminu, a przed jej wniesieniem, wyrok ten został wykonany. Także wystarczającą przesłanką dla wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Przedstawione stanowisko, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wynika z porównania regulacji zawartej w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki i art. 154 § 3 P.p.s.a., w którym ustawodawca celowo nie zawarł sformułowania, iż wniesienie skargi może nastąpić jedynie w toku postępowania w sprawie, w konsekwencji także nie zrealizowanie przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) w zakreślonym terminie stanowi wyłączną przesłankę do uwzględnienia skargi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do niczym nieuprzywilejowanej pozycji organu administracji państwowej, który pomimo posiadania wykwalifikowanych pracowników nie respektuje prawomocnego wyroku.

Odnosząc się do treści art. 154 § 4. P.p.s.a. wskazano nadto, że niewątpliwie skarżąca kasacyjnie poniosła szkodę, gdyż organ administracji publicznej przez ponad rok czasu nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, co naraziło skarżącą na koszty związane m.in. z prowadzeniem niniejszego postępowania, jak i licznych postępowań będących ściśle z nim powiązanych. Należy się jej zatem odszkodowanie od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku odszkodowania nie wypłaci, przysługuje jej roszczenie o odszkodowanie na zasadach ogólnych.

Rozwijając dalej niektóre z zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej jej autor dokonał wykładni pojęcia "sprawa" użytego w art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. uznając, że chodzi tu o sprawę w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, której wystąpienie determinuje konieczność wyłączenia sędziego, należy badać czy zachodzi identyczność podmiotów i identyczność przedmiotu tego stosunku Odwołując się do stanowiska orzecznictwa autor skargi kasacyjnej wskazał, że tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej.

Zdaniem autora skargi, pomiędzy sprawami o sygn. akt II SAB/RZ 64/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i o sygn. akt II SA/RZ 1770/15 tego Sądu zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa albowiem przedmiotem orzeczenia w obu sprawach była szeroko pojęta bezczynność [...] w [...], która w sprawie o sygn. II SAB/RZ 64/11 dotyczyła braku rozpoznania odwołania skarżącej kasacyjnie od decyzji [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zatwierdzającej podział działek, a w sprawie o sygn. akt II SA/RZ 1770/15 nierozpoznania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia [...] maja 2010 r. Ta tożsamość przedmiotowa stanowić winna, zdaniem skarżącej kasacyjnie, podstawę do wyłączenia sędziego orzekającego w obu przypadkach z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.

Skarżąca kasacyjne zakwestionowała także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który oddalił jej wniosek o wyłączenie sędziów i asesorów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z następującym uzasadnieniem - "okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość musi być realna, a nie potencjalna (...) skarżąca wprawdzie wymieniła imiona i nazwiska sędziów, których wniosek dotyczy, jednak przyczyny wyłączenia określiła już ogólnie, nie odnosząc się personalnie do żadnego z sędziów".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd ten nie odniósł się do treści złożonych oświadczeń przez sędziów, z których wynikało, że z uwagi na dobro wymiaru sprawiedliwości zasadne jest wyłączenie sędziów objętych wnioskiem. Tymczasem zastosowanie powinien mieć art. 14a P.p.s.a., gdyż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie występowały przeszkody do rozpoznania sprawy, na co wskazuje stanowisko sędziów objętych wnioskiem skarżącej, którzy złożyli do akt oświadczenia, iż z uwagi na dobro wymiaru sprawiedliwości wnoszą o ich wyłączenie od rozpoznania sprawy.

W dodatkowym piśmie, sporządzonym osobiście przez skarżącą kasacyjnie, zawnioskowała ona o wyłączenie sędziego NSA Macieja Dybowskiego wskazując jako podstawę art. 19 P.p.s.a. i domagając się z tego tytułu odroczenia rozprawy. Wniosek swój uzasadniła faktem wydania przez tego sędziego postanowienia w sprawie I OZ 1920/17 oddalającego zażalenie skarżącej kasacyjnie na postanowienie WSA w Kielcach, co jej zdaniem potwierdza stronniczość sędziego i rażące naruszenie prawa.

Nadto skarżąca kasacyjnie złożyła pismo uzupełniające skargę kasacyjną. Wskazała w nim na nierozpoznanie przez Sąd I instancji jej wniosku o sprostowanie protokołu rozprawy z dnia [...] kwietnia 2018 r., zażalenia na odrzucenie jej wniosku o wyłączenie sędziego J. Solarskiego i zażalenia na zarządzenie o zmianie składu.

W dniu [...] września 2019 r. sędzia NSA Maciej Dybowski złożył pisemne oświadczenie o braku po jego stronie przesłanek do wyłączenia zamieszczonych w art. 18 i art. 19 P.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3335/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o wyłączenie sędziego NSA Macieja Dybowskiego od rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą kasacyjną sygn. akt I OSK 3335/18 ze względu na brak podstaw ku temu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sąd II instancji, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu na skutki tego zarzutu, wywołane jego ewentualną zasadnością, należało rozpatrzyć go jako pierwszy.

Autor skargi kasacyjnej domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku z powołaniem się na naruszenie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. Jego zdaniem naruszenie wskazanej regulacji spowodowane zostało tym, że w wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział sędzia, będący również członkiem składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie na bezczynność [...] w [...], zakończonej wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 64/11.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że zarzut ten jest całkowicie nietrafny, a przy wydawaniu kontrolowanego wyroku nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, w szczególności w zakresie powoływanego w skardze art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok z dnia 25 kwietnia 2018 r. wydany został pod rządem obowiązywania art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., w brzmieniu nadanym w art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie P.p.s.a. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z mocą obowiązująca od 15 sierpnia 2015 r., co uznać należy jako niesporne w świetle art. 2 ustawy nowelizującej. Zgodnie z wskazaną regulacją o charakterze intertemporalnym przepisy ustawy nowelizującej odnoszące się min. do art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez jej art. 1 stosuje się nawet do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem wszczęte zostało natomiast skargą z dnia [...] grudnia 2015 r.

Sformułowanie zarzutu nieważności postępowania wskazuje, że skarżący kasacyjnie opiera się o brzmienie tego unormowania sprzed nowelizacji. W istocie bowiem do [...] sierpnia 2015 r., na mocy art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. sędzia był wyłączony z mocy samej ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Natomiast zgodnie z nowym brzmieniem art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., nadanym wskazaną nowelizacją, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Celem wprowadzonej zmiany było usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym.

Co prawda, ustawodawca w art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. nawiązał do pojęć niezdefiniowanych prawnie, a więc "postępowanie zwyczajne" i "postępowanie nadzwyczajne", jednak w stanie faktycznym przyjętym w kontrolowanym wyroku niewątpliwe jest, że zarówno wyrok z 13 października 2013 r. w wydany w przedmiocie bezczynności jak obecnie kontrolowany wyrok Sądu i instancji, są orzeczeniami wydanymi w trybach zwykłych, w których nie zostało uruchomione postępowanie zmierzające do weryfikacji ostatecznej decyzji lub prawomocnego orzeczenia sądowego. W judykaturze podkreśla się bowiem, że sytuacja objęta treścią art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy ten sam sędzia czy ci sami sędziowie brali udział w wydaniu wyroku kończącego postępowanie w sprawie kontroli legalności decyzji wydanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a następnie nadzwyczajnym (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. NSA sygn. akt I FSK 806/16).

Z tych względów, jako pozbawiony znaczenia dla sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał obszerny wywód dotyczący tożsamości pojęcia "sprawa", przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Analiza kolejnych zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzić, że również one nie mogły zostać uznane za uzasadnione.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniami autora skargi co do przedstawionej przez niego wykładni treści art. 154 § 3 P.p.s.a. Nie tylko bowiem w judykaturze ale i w piśmiennictwie prawniczym występuje jako w pełni ugruntowany pogląd, zgodnie z którym oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku sąd administracyjny bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia. Skarga nie jest natomiast zasadna, jeżeli organ wykonał wyrok sądu, co prawda nie w terminie wyznaczonym, jednak przed datą jej wniesienia. Jeżeli, tak jak w bezspornym stanie faktycznym przyjętym w kontrolowanym wyroku, przed dniem wniesienia skargi organ rozpatrzył sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia, nie było możliwe nakazanie mu takiego działania, jak też brak było podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Oba te środki mają charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy, a w niewielkim tylko stopniu charakter represyjny (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz - B. Dauter, B. Grzuszczyński, A. Kabat i M. Niezgódka-Medek. Zakamycze 2006 r., str. 330, pkt 13 zdanie drugie, czy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s.550, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 709, wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 652/08, czy z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1390/09, publ. CBOSA).

Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona został już po wydaniu przez organ, w dniu [...] października 2015 r., postanowienia rozstrzygającego kwestię odwołania skarżącej kasacyjnie, co czyniło wniosek zarówno o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia jak i nałożenie grzywny nieskuteczny. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 154 § 1 i 3 P.p.s.a. i nie można przypisać mu naruszenia wskazanych przepisów.

Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie argumenty dotyczące jej roszczeń odszkodowawczych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wykraczające poza obszar objęty wyrokiem Sądu I instancji, a w konsekwencji poza materię sprawy.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył działania Sądu I instancji związanego z odrzuceniem wniosku o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonego w dniu [...] kwietnia 2016 r. przez obecnie skarżącą kasacyjnie.

Z akt sądowych wynika, że Sąd I instancji, po jego odczytaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2017 r., odrzucił wniosek działając na podstawie art. 22 § 4 P.p.s.a., ze względu na brak w nim uzasadnionej podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej analizy treści wniosku skarżącej kasacyjnie. Z treści tej wynika niezbicie, że domagała się ona wyłączenia wymienionych w nim sędziów ze względu na "świadome rażące naruszenia prawa i uprawnienia" w postępowaniach wskazanych we wniosku.

Art. 22 § 4 P.p.s.a. dodany został wskazaną powyżej nowelą kwietniową do ustawy procesowej z mocą obowiązującą od 15 sierpnia 2015 r. Regulacja ta umożliwia sądowi administracyjnemu uznać za niedopuszczalny kolejny wniosek o wyłączenie sędziego, o ile nie odwołuje się on do postaw przewidzianych w art. 19 albo oparty jest na tych samych co wniosek poprzedni, okolicznościach. Taki wniosek nie uruchamia trybu przewidzianego w przepisach art. 19 - 21 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego.

Przedstawione wraz ze skargą kasacyjną akta sądowe pozwalają stwierdzić, a także co jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane z urzędu, skarżąca kasacyjnie już w postępowaniu toczącym się z jej skargi na bezczynność [...] w [...] rozpoznanej wyrokiem z 9 października 2013r. sygn. akt II SAB/Rz 64/11, występowała o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od rozpoznania jej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OW 35/12 wyznaczył do rozpoznania wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wniosek ten oddalił (postanowienie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SO/Lu 2/12), uznając, że brak jest realnych i obiektywnie uzasadnionych przyczyn do uwzględnienia stanowiska wnioskodawczyni w myśl art. 19 P.p.s.a. Zażalenie złożone przez skarżącą kasacyjnie oddalone zostało postanowieniem NSA z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt I OZ 488/12.

Kolejnym wnioskiem złożonym wraz ze skargą o niewykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., w którym stwierdzono bezczynność organu, skarżąca kasacyjnie zwróciła się o wyłącznie wszystkich sędziów WSA w Rzeszowie. NSA postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r. sygn. akt I OW 37/16, jako właściwy do rozpoznania wniosku – wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Sąd ten postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SO/Ke 4/16 oddalił wniosek. Odpowiadając na argumenty wniosku o istniejących wątpliwościach co do bezstronności sędziów WSA w Rzeszowie wskazał, że nie jest wystarczające dla wyłączenia sędziego podejrzliwość strony lub utrata wiarygodności co do jego bezstronności, a z oświadczeń złożonych przez sędziów nie wynika, by pomiędzy nimi, a wnioskodawczynią wystąpiły okoliczności wywołujące uzasadnione wątpliwości co do bezstronności.

Sąd ten uznał za nieuzasadniające wyłączenie sędziów na podstawie art. 19 P.p.s.a. ich oświadczenia, w których wobec ilości wniosków o ich wyłączenie uważają, że można tego dokonać dla dobra wymiaru sprawiedliwości. NSA oddalił zażalenie skarżącej kasacyjnie na ww. postanowienie (sygn. akt I OZ 1235/16 z dnia 18 listopada 2016 r.).

Kolejno, skarżąca kasacyjnie złożyła w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosek o wyłączenie sędzi NSA Małgorzaty Wolskiej i sędzi WSA Krystyny Józefczyk orzekających w WSA w Rzeszowie. Sąd ten odrzucił powyższy wniosek postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1770/15. Zażalenie skarżącej kasacyjnie NSA oddalił, zwracając uwagę w uzasadnienie postanowienia z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OZ 1920/17, że "błędnie skarżąca upatruje podstawy wyłączenia sędziów od orzekania w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1770/15 na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., skoro kontrolowane postępowanie jest odrębnym postępowaniem sądowoadministracyjnym w stosunku do zakończonej w dniu 9 października 2013 r. sprawy, w której Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu. Postępowanie to nie dotyczyło kontroli legalności decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym.

Przyczyna wyłączenia, o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a nie dotyczy przypadków, w których przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność. Nawet w sytuacji tożsamości przedmiotu zaskarżenia, uprzednie wydanie wyroku kończącego postępowanie w sprawie bezczynności lub przewlekłości, nie stanowi podstawy do wyłączenia takiego sędziego z mocy ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kolejny, z dnia [...] kwietnia 2018 r. wniosek składany w toku postępowania sądowego prowadzonego z inicjatywy skarżącej, nie zawiera żadnych okoliczności, które można byłoby uznać za nowe, nieanalizowane dotychczas i nieocenione przez sądy administracyjne obu instancji. Wnioski te są w istocie polemiką z wcześniejszymi prawomocnymi orzeczeniami sądów. Żądania skarżącej kasacyjnie, w świetle przywoływanego w skardze kasacyjnej prawa, nie zasługują na uwzględnienie, a wręcz uznane być powinny jako zmierzające do sparaliżowania pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dlatego też zasadnie wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia [...] kwietnia 2018 r. został odrzucony przez Sąd I instancji na podstawie art. 22 § 4 P.p.s.a.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 19 i art. 14a P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na powyżej przedstawioną argumentację stwierdza, że w toku postępowań wywołanych wielokrotnie składanymi wnioskami o wyłączenie sędziów WSA w Rzeszowie, skarżąca kasacyjnie nie zdołała wykazać, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 19 P.p.s.a. Nie zdołała również wykazać, by został naruszony art. 14a P.p.s.a. bowiem dwukrotnie jej wniosek rozpoznawany był przez sąd administracyjny wskazywany przez Naczelny Sąd Administracyjny. W toku tych postępowań zostało jednoznacznie przesądzone, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 14 a P.p.s.a., które nie pozwalałyby rozpoznać sprawy skarżącej kasacyjnie.

Z tych przyczyn postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych regulacji procesowych nie znajdują żadnego uzasadnienia.

W ramach pozostałych zarzutów o charakterze proceduralnym skarżąca kasacyjnie wskazała naruszenie art. 17 § 2 i 246 § 1 pkt 2 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przypomnieć tu trzeba, że zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, pozostając związany jej granicami. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Opierając zarzuty o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy tu powołanie się na brzmienie art. 174 pkt 2 in fine P.p.s.a.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie określił w istocie jaki wpływ na treść zaskarżonego wyroku wywrzeć miałoby dokonanie zmiany składu orzekającego wyznaczonego do rozpoznania sprawy o niewykonanie wyroku, jak też brak przyznania prawa pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu w toku postępowania. Stwierdzenie, że "skarżąca została pozbawiona w toku postępowania przed WSA w Rzeszowie podstawowej konstytucyjnej zasady prawa do rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy, w związku z podniesionymi przez nią w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutami, w związku z czym niniejsza skarga jest w pełni zasadna" stanowi w istocie założenie, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia Sądu są wynikiem braku profesjonalnej pomocy przyznanej skarżącej z urzędu. Trudno jednak taką tezę przyjąć za prawdziwą w szczególności w przypadku, gdy zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zostały uznane za trafne.

Co więcej, rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy wydawane przez referendarza sądowego poddane było, zgodnie z ustawą proceduralną, kontroli przez Sąd I instancji co wyczerpuje kontrolę instancyjną.

Odnosząc się do osobistych wniosków i żądań przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie w jej pismach z dnia [...] września 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek o odroczenie rozprawy stał się bezprzedmiotowy z chwilą rozpoznania przez Sąd II instancji wniosku o wyłączenie sędziego NSA M. Dybowskiego (postanowienie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3335.18).

Argumenty przedstawione w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej dotyczą kwestii procesowych podnoszonych w znaczącej części przez autora skargi kasacyjnej, do których Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej i uznał jako niewywiedzione w sposób pozwalający na ich merytoryczną ocenę ze względu na brak wskazania ich wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na mocy art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.