Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyznaczającej Instytut [...] Państwowy Instytut Badawczy jako instytucję zapewniającą służby [...] dla dostarczania danych i informacji [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:
W dniu 12 lutego 2014 r. [...] - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w [...], zwany dalej Instytutem lub IMGW wystąpił, zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 oraz z 2014 r. poz. 768), zwanej dalej Prawem lotniczym, do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej Prezesem ULC, z wnioskiem o wyznaczenie Instytutu jako instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie na zasadach wyłączności osłony [...] lotnictwa cywilnego w FIR [...] na czas nieokreślony.
Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. dokonał wyznaczenia Instytutu jako instytucji zapewniającej osłonę [...] w rejonach kontrolowanych lotnisk i węzłów lotnisk (TMA) - dla Służby Kontroli Zbliżania (APP) oraz w strefach kontrolowanych lotnisk (CTR) - dla Służby Kontroli Lotniska (TWR) do dnia 31 grudnia 2014 r., a w zakresie [...] Biura Nadzoru, Służby Informacji Powietrznej FIS, lotów ratowniczych oraz kontroli obszaru ACC - do dnia 31 grudnia 2019 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. ze względu na ważny interes społeczny - w celu wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu 22 kwietnia 2014 r. - decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygnięcie to ostało utrzymane w mocy decyzją z 24 lipca 2014 r.
Natomiast w dniu [...] czerwca 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek I. Sp. z o.o., zwaną dalej I. lub stroną, o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2014 r. o wyznaczeniu. Zdaniem wnioskodawcy decyzja wyznaczająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa:
- a) art. 127 ust. 2 Prawa lotniczego w zw. z art. 104 § 2 i art. 1 pkt 1 k.p.a. przez prowadzenie odrębnych postępowań administracyjnych z wniosków złożonych przez dwa podmioty dotyczące tego samego uprawnienia,
- b) art. 127 ust. 3 Prawa lotniczego w zw. z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie wniosku IMGW podpisanego przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania IMGW, która nadto nie przedstawiła pełnomocnictwa organu reprezentującego IMGW upoważniającego ją do działania w imieniu wnioskodawcy.
W uzasadnieniu stwierdzono, że pomimo złożenia wniosków przez dwa podmioty - IMGW oraz I., dotyczących tego samego wyznaczenia, Minister Infrastruktury i Rozwoju prowadził odrębne postępowanie w sprawie każdego z wniosków. W sytuacji, gdy ze względu na ograniczony zakres dóbr podlegających przyznaniu, uprawnienia nie może uzyskać każdy z podmiotów wnioskujących o jego przyznanie, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, co determinuje prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. Prowadzenie kilku postępowań administracyjnych, zakończonych kilkoma odrębnymi decyzjami administracyjnym w sytuacji, gdy konieczne było ich łączne rozpoznanie w jednym postępowaniu i wydanie jednej decyzji administracyjnej, jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prowadzenie odrębnych postępowań było niezgodne z przepisami prawa, gdyż zdaniem strony naruszyło art. 127 ust. 2 Prawa lotniczego w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 1 pkt. 1 k.p.a.
Podniesiono również, że wniosek IMGW z dnia [...] lutego 2014 r. o wyznaczenie nie spełnia wymogów formalnych, gdyż został złożony przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania IMGW, podpisany przez Zastępcę Dyrektora ds. [...] podczas, gdy uprawnionym do reprezentacji IMGW jest wyłącznie Dyrektor. Do przedmiotowego wniosku nie zostało załączone pełnomocnictwo dla Zastępcy Dyrektora, jak również IMGW nie zostało wezwane do uzupełnienia tego braku w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem strony oznacza to, że decyzja wyznaczająca została wydana pomimo braku wniosku o wyznaczenie, w następstwie czego decyzja została wydana bez podstawy prawnej tj. z urzędu, podczas gdy przepisy przewidują wydanie takiej decyzji wyłącznie na wniosek, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na prowadzenie postępowania pomimo podejmowania czynności przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu IMGW.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rozstrzygnięcie to ostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że dla uznania rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji musi nastąpić naruszenie jaskrawe, oczywiste, dotyczące przepisu, który jest jasny i nie podlega innej metodzie wykładni, niż wykładnia językowa.
W związku z tym, że przepisy prawa materialnego tj. Prawa lotniczego i jego aktów wykonawczych, nie stanowią o rozpatrywaniu wniosków kilku podmiotów o wyznaczenie w jednym postępowaniu administracyjnym, strona nie może wywodzić rażącego naruszenia przepisu, którego w tych aktach prawnych w ogóle nie ma. Zarówno strona jak i IMGW ubiegały się o udzielenie uprawnienia podlegającego reglamentacji, które może być przyznane tylko jednemu podmiotowi. Uzyskanie uprawnienia przez jednego wnioskodawcę implikuje odmowę jego przyznania drugiemu wnioskodawcy. Niemniej jednak nie występuje między tymi podmiotami związek materialnoprawny, ich uprawnienia nie są ze sobą powiązane, ani nie przenikają się wzajemnie. Jedynym źródłem zależności między wnioskodawcami jest możliwość przyznania uprawnienia tylko jednemu z nich.
Uregulowane w art. 62 k.p.a. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalniało organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a każda ze stron jest wówczas adresatem decyzji w swojej sprawie. Oznacza to, że wniesienie odwołania przez jedną stronę nie czyni automatycznie decyzji organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym, również dla pozostałych stron. Prawa lub obowiązki dotyczące stron są bowiem od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnemu zaskarżeniu.
W związku z powyższym w ocenie Ministra w sprawie doszłoby do rażącego naruszenia art. 62 k.p.a. w przypadku, gdyby przepis szczególny z zakresu prawa materialnego przewidywał obowiązek łącznego rozpatrzenia wniosków wszystkich wnioskodawców. Organ nie miał obowiązku połączenia wniosków strony oraz IMGW do wspólnego rozpatrzenia. Przepis art. 62 k.p.a. przewiduje fakultatywne uprawnienie organu do połączenia postępowań administracyjnych. Jest to o tyle istotne, że przedmiotowe decyzje są wydawane w bezpośrednim związku z merytorycznymi stanowiskami Prezesa ULC, które w wyżej wskazanych sprawach zostały wydane w różnych datach i zawierały skrajnie odmienne rozstrzygnięcia.
Nadto wniosek o wyznaczenie został złożony przez IMGW do organu w dniu [...] lutego 2014 r., natomiast wnioski strony zostały złożone do Prezesa ULC w dniach [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r. i [...] marca 2014 r. W związku z powyższym prowadzenie łączne spraw strony oraz sprawy IMGW nie miałoby wpływu na ich wynik, zwłaszcza, że wnioski strony oraz IMGW zostały złożone w różnych datach.
Minister podkreślił, że Prezes ULC również nie połączył wniosków strony i IMGW w jedno postępowanie administracyjne, a prowadził oddzielnie cztery postępowania administracyjne w przedmiocie wyznaczenia (wszystkie cztery postępowania nie zostały jeszcze prawomocnie zakończone, ponieważ zostały zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. I chociaż fakt, że Prezes ULC prowadził oddzielne postępowania nie zobowiązuje Ministra do prowadzenia oddzielnych postępowań administracyjnych, to jednak w przedmiotowych postępowaniach szczególnie istotną kwestią była konieczność szybkiego wyeliminowania zagrożenia wystąpienia zakłóceń w żegludze powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej po dniu [...] kwietnia 2014 r. Do tego bowiem terminu obowiązywała poprzednia decyzja wyznaczająca IMGW. Oznacza to, że decyzja wyznaczająca musiała zostać wydana i doręczona w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 127 ust. 3 Prawa lotniczego, wniosek strony Prezes ULC sprawdza pod względem merytorycznym i formalno-prawnym, a następnie go opiniuje.
Prezes ULC wniosek IMGW o wyznaczenie zaopiniował pozytywnie w dniu [...] marca 2014 r., a wszystkie 3 wnioski strony negatywnie i ostatecznie w administracyjnym toku postępowaniu dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. Pozytywna opinia Prezesa ULC z dnia [...] marca 2014 r. w stosunku do IMGW jest ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, ani nie została zaskarżona w administracyjnym toku postępowania, w odróżnieniu od 3 negatywnych opinii dotyczących wyznaczenia strony, które wpłynęły do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju dopiero w dniu [...] lipca 2014 r., przy czym decyzja administracyjna w przedmiocie wyznaczenia winna zostać wydana w terminie do dnia [...] kwietnia 2014r. Powyższe oznacza, że ostateczne (w administracyjnym toku postępowania), ale nieprawomocne opinie Prezesa ULC, dotyczące trzech wniosków strony wpłynęły do Ministra 2 miesiące i 8 dni po terminie, do którego winno być dokonane wyznaczenie.
Wobec tego połączenie wskazanych czterech postępowań w jedno stwarzało ryzyko, że nie doszłoby do wydania decyzji wyznaczającej w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r. Odnosząc się do zarzutu, że wydano decyzję wyznaczającą pomimo braku prawidłowego wniosku IMGW Minister stwierdził, że wniosek IMGW został uzupełniony w toku ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie decyzji w całości, zarzucając:
- a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 2 i 3 Prawa lotniczego, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w przypadku złożenia przez więcej niż jeden podmiot wniosków o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby [...], w których wnioskowany zakres wyznaczenia pokrywa się, możliwe jest prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie każdego ze złożonych wniosków,
- b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczającej Instytut [...] - Państwowy Instytut Badawczy jako instytucję zapewniającą służby meteorologiczne, w sytuacji gdy brak było prawidłowego wniosku IMGW o wyznaczenie pomimo, że postępowanie w sprawie wyznaczenia może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zaznaczyła, że złożenie wniosków przez IMGW i I. nie skutkowało powstaniem kilku spraw administracyjnych, zaistniała tylko jedna sprawa. Gdy organ dokonuje dystrybucji ograniczonej ilości dóbr, a złożone zostały wnioski przez kilka podmiotów, wymagane jest prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. Natomiast skutkiem prowadzenia kilku postępowań zamiast jednego jest wydanie decyzji administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa. Minister powinien prowadzić tylko jedno postępowanie w sprawie wszystkich złożonych wniosków, a następnie, w jednej decyzji administracyjnej jeden z tych podmiotów powinien zostać wyznaczony, a w przypadku drugiego, organ powinien odmówić wyznaczenia. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie wniosków I. o wyznaczenie Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzje o umorzeniu postępowań, gdyż stały się one bezprzedmiotowe ze względy na wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji wyznaczającej IMGW.
Zatem wydanie decyzji wyznaczającej IMGW spowodowało, że sprawa administracyjna przestała istnieć, a w konsekwencji bezprzedmiotowe stały się postępowania w sprawie wniosków I. o wyznaczenie. W tej sytuacji stanowisko organu o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczającej IMGW jest niezasadne.
Skarżąca podniosła, że wniosek IMGW o wyznaczenie z dnia [...] lutego 2014r. nie spełniał wymogów stawianych przez przepisy prawa. Został on złożony przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania IMGW. Stosownie do odpisu z KRS, do reprezentacji IMGW jest uprawnionym dyrektor, wniosek został natomiast podpisany przez zastępcę dyrektora ds. [...], do wniosku nie zostało załączone pełnomocnictwo. IMGW nie zostało wezwane do uzupełnienia tego braku. Pełnomocnictwo dla osoby, która podpisała wniosek, nie zostało załączone również do dwóch pism złożonych przez IMGW w toku postępowania tj. pism z dnia [...] lutego oraz z dnia [...] lutego 2014 r. W toku postępowania IMGW nie składało innych pism. Powyższe oznacza, że decyzja wyznaczająca IMGW została wydana pomimo braku wniosku o wyznaczenie, co powoduje, że została wydana bez podstawy prawnej, tj. z urzędu, podczas gdy przepisy przewidują wydanie takiej decyzji wyłącznie na wniosek, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na prowadzenie postępowania pomimo podejmowania czynności przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu IMGW.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji o wyznaczeniu stanowił art. 127 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013r., poz.1393) w związku z art. 9 Rozporządzenia Nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Dz. UE L 2004.96.10), który stanowi, iż "Państwa Członkowskie mogą wyznaczyć instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczenia całości bądź części danych meteorologicznych na zasadzie wyłączności w całości lub części przestrzeni powietrznej będącej w ich gestii, uwzględniając uwarunkowania bezpieczeństwa" oraz § 2 ust 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 608), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw transportu może wyznaczyć instytucję, o której mowa w art. 9 Rozporządzenia nr 550/2004, określając jednocześnie struktury przestrzeni powietrznej i rodzaj danych meteorologicznych, których dostarczenie wymaga uzyskania wyznaczenia.
Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przesłanek nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych.
W ocenie Sądu I instancji Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo dokonał oceny decyzji dotychczasowej. Przepis art. 62 k.p.a. nie zobowiązywał organu do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania w sprawie wniosków złożonych przez różne podmioty. Wskazany art. 63 k.p.a. daje tylko możliwość organowi w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w której właściwy jest ten sam organ administracji, wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Z kolei przepisy ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze nie zawierają w tym względzie żadnych norm. Szukanie analogii w przepisach prawa telekomunikacyjnego dotyczących rezerwacji częstotliwości nie znajduje uzasadnienia.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu o nieskuteczności wniosku IMGW. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] marca 2014 r. dla zastępcy dyrektora Instytutu. Brak pełnomocnictwa stanowi uchybienie formalne, podlegające uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie była jeszcze ostateczna, Instytut złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję. Decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1957/14 oddalił skargę złożoną przez IMGW.
W skardze kasacyjnej I. sp. z o.o. w [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji albo o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:
- a) prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 2 i 3 ustawy Prawo lotnicze, poprzez błędną ich wykładnię, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że w przypadku złożenia przez więcej niż jeden podmiot wniosków o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne, w których wnioskowany zakres wyznaczenia pokrywa się, możliwe jest prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie każdego ze złożonych wniosków, a w konsekwencji uznanie, że pomimo złożenia wniosków przez kilka podmiotów dopuszczalne było wydanie decyzji, której adresatem by tylko jeden wnioskodawca, skutkiem czego było oddalenie skargi;
- b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczającej Instytut [...] - Państwowy Instytut Badawczy jako instytucję zapewniającą służby meteorologiczne, w sytuacji gdy brak było prawidłowego wniosku IMGW o wyznaczenie pomimo, że postępowanie w sprawie wyznaczenia może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu;
- c) przepisu postępowania, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska skarżącej w zakresie nieobjęcia zakresem pełnomocnictwa udzielonego zastępcy dyrektora IMGW prawa do złożenia w imieniu IMGW wniosku o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne, jak również pominięciu, że pełnomocnictwo zostało złożone dopiero na etapie postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co prowadziło do niezasadnego przyjęcia, że pełnomocnictwo było prawidłowe i zostało prawidłowo złożone.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że złożenie wniosków przez IMGW i I. nie skutkowało powstaniem kilku spraw administracyjnych. W związku ze złożeniem tych wniosków zaistniała tylko jedna sprawa administracyjna. W doktrynie podnosi się, że w sytuacji, gdy ze względu na ograniczony zakres dóbr podlegających przyznaniu, uprawnienia nie może uzyskać każdy z podmiotów wnioskujących o jego przyznanie, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. W konsekwencji rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych, ze względu na wielość stron, i tylko formalne łączne ich rozpoznanie zakończone kilkoma odrębnymi decyzjami, jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie. Na konsekwencje takiej sytuacji zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 308/06 wyjaśniając, iż gdy organ dokonuje dystrybucji pewnej ograniczonej ilości dóbr, a złożone zostały wnioski przez kilka podmiotów, wymagane jest prowadzenie jednego postępowania administracyjnego.
Natomiast skutkiem prowadzenia kilku postępowań zamiast jednego jest wydanie decyzji administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że są one dotknięte wadą nieważności. W sprawie wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne nie budzi wątpliwości, że w danym zakresie, np. w strefie kontrolnej danego lotniska, możliwe jest wyznaczenie tylko jednego podmiotu. Wydane decyzje są wadliwe, gdyż Minister Infrastruktury i Rozwoju nieprawidłowo przyjął, że złożenie w tym samym okresie przez więcej niż jeden podmiot wniosków o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne skutkuje zaistnieniem tylu spraw administracyjnych, ile zostało złożonych wniosków. Ze względu na fakt, że w danym zakresie może zostać wyznaczony tylko jeden i podmiot, w związku ze złożeniem wniosków przez więcej niż jeden podmiot, powstała tylko jedna sprawa administracyjna.
W konsekwencji Minister Infrastruktury i Rozwoju powinien prowadzić tylko jedno postępowanie w sprawie wszystkich złożonych wniosków, a następnie, w jednej decyzji administracyjnej, jeden z tych podmiotów powinien zostać wyznaczony, a w przypadku drugiego, organ powinien odmówić wyznaczenia. Organ miał przy tym wiedzę o konkurencyjnych wnioskach. Natomiast wskazywana przez Ministra potrzeba wyznaczenia instytucji do dnia [...] kwietnia 2014 r. nie ma znaczenie dla sprawy, albowiem o tym, czy mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, czy z wieloma, decyduje ich charakter, a nie potrzeba szybkiego wydania decyzji.
Wskazano, że zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, wyznaczenie instytucji zapewniającej służby meteorologiczne może nastąpić wyłącznie na wniosek. Wniosek IMGW o wyznaczenie z 12 lutego 2014 r. nie spełniał wymogów stawianych przez przepisy prawa. Został on bowiem złożony przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania IMGW. Stosownie do odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, do reprezentacji IMGW jest uprawniony dyrektor. Wniosek IMGW został natomiast podpisany przez Zastępcę Dyrektora ds. [...]. K.p.a. dopuszcza możliwość działania strony przez pełnomocnika. Stosownie do art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu.
Natomiast zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Do wniosku z dnia [...]lutego 2014 r. nie zostało jednak załączone pełnomocnictwo dla dr R. B.. Pełnomocnictwo dla dr R. B. zostało załączone do akt administracyjnych dopiero na etapie postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez IMGW. Sąd I instancji uznał, że ważna jest data udzielenia pełnomocnictwa, a nie etap postępowania, w którym zostało ono złożone. Takie stanowisko jest nieuprawnione. Ze względu na brak pełnomocnictwa załączonego do wniosku o wyznaczenie organ nie mógł wszcząć postępowania. W takiej sytuacji organ mógł jedynie wezwać IMGW do uzupełniania braków formalnych wniosku, czego nie uczynił. Oznacza to, że organ wydał decyzję wyznaczającą pomimo braku prawidłowego wniosku. Powyższa wada nie mogła być konwalidowana na etapie postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do twierdzeń, że w treści pełnomocnictwa z dnia 4 września 2013 r. (analogicznie jak w treści pełnomocnictwa z dnia 31 marca 2014 r.) wskazano, że udzielający tego pełnomocnictwa dyrektor IMGW działał na podstawie § 24 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego IMGW z dnia 1 marca 2011 r. wraz z późn. zm. Zgodnie z § 24 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego IMGW "do reprezentacji Instytutu [...] Instytutu Badawczego upoważniony jest Dyrektor IMGW-PIB, w zakresie wynikającym z niniejszego regulaminu lub pisemnego upoważnienia również zastępcy Dyrektora." Stosownie do treści § 24 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego IMGW "uprawnionymi do podpisywania pism wysyłanych na zewnątrz IMGW-PIB są: Dyrektor IMGW- PIB, a w granicach kompetencji udzielonych upoważnień i pełnomocnictw - zastępcy Dyrektora oraz dyrektorzy oddziałów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3." Dla niniejszej sprawy istotny jest § 24 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego, zgodnie z którym pisma kierowane do ministrów, sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu i dyrektorów departamentów, a także do innych naczelnych i centralnych organów administracji publicznej podpisuje Dyrektor IMGW-PIB.
Z treści § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego IMGW-PIB wynika zatem, że pełnomocnictwa udzielane między innymi Zastępcy Dyrektora IMGW nie upoważniają tej osoby do podpisywania pism kierowanych do ministrów. Regulamin Organizacyjny IMGW ma charakter wewnętrzny, jednak jego powołanie w treści pełnomocnictwa poprzez wskazanie, że Dyrektor IMGW działa na podstawie Regulaminu Organizacyjnego IMGW przesądza o tym, że zakres pełnomocnictwa musi być ustalany w powiązaniu z treścią Regulaminu Organizacyjnego IMGW. Gdyby nawet przyjąć, że na etapie postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawie możliwe było konwalidowanie braku z postępowania, polegającego na niezałączeniu pełnomocnictwa do wniosku, to ten brak nie został uzupełniony, gdyż złożone pełnomocnictwo dla zastępcy dyrektora nie uprawniało do kierowania pism do ministrów, w tym do złożenia wniosku o wyznaczenie. Pomimo rozbudowanej argumentacji skargi, Sąd I instancji nie odniósł się do niej. Wskazano, że taka sytuacja narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Skarżący wskazał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jako podstawę kasacyjną, jednakże nie określił, czy zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Przy formułowaniu zarzutów opartych o naruszenie przepisów postępowania skarżący nie wykazał, aby uchybienie sądu I instancji miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie spełniają wymogów z art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. i w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Zarzuty sformułowane w pkt. 2.a i 2.b skargi kasacyjnej są powtórzeniem zarzutów sformułowanych w skardze do Sądu I instancji. W swej istocie zarzuty te nie dotyczą zaskarżonego wyroku, a nadal sformułowane są tak, jakby skarżący skarżył decyzję organu.
Także uczestnik postępowania Instytut [...] Państwowy Instytut Badawczy wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego, może on odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutem skargi kasacyjnej został w tym zakresie objęty przepis art. 141 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Argumentacja mająca uzasadniać ten zarzut w żadnej mierze nie odnosi się jednak do kwestii terminu sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji, wobec czego nie ma podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego zarzutu. Z uzasadnienia zarzutu należy wnosić, że dotyczy on przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, regulującego elementy uzasadnienia wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konstruowania treści zarzutów, należy jednak zauważyć, że przepis ten został w uzasadnieniu wprost powołany, jako naruszony przez Sąd I instancji, wobec czego możliwe jest rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie jest pozbawione żadnego z obligatoryjnych elementów i w pełni pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd I instancji wskazał, że nie podziela tezy, jakoby z racji braku należytego umocowania strony podpisanej pod wnioskiem, nie podlegał on rozpoznaniu. Sąd I instancji przyjął, że prawidłowe umocowanie do działania w imieniu IMGW stanowi znajdujące się w aktach pełnomocnictwo z 31 marca 2014 r. Dostatecznie jasno określa to stanowisko Sądu i ocenę zarzutów zgłaszanych w skardze.
Sąd I instancji przyjął skuteczne działanie podmiotu składającego wniosek przez pełnomocnika. W aktach znajdują się pełnomocnictwa udzielone przez Dyrektora Instytutu dla R. B. z [...] września 2013r. (stwierdzające utratę mocy pełnomocnictwa z dnia [...] października 2010 r.) i z dnia [...] marca 2014r. (stwierdzające utratę mocy pełnomocnictwa z dnia [...] września 2013r.). Oznacza to ciągłość pełnomocnictw udzielonych przez Dyrektora Instytutu, w tym istnienie pełnomocnictwa w dniu złożenia wniosku 12 lutego 2014 r. Pełnomocnictwa zostały udzielone na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r., nr 96, poz. 618 ze zm.) oraz § 24 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego Instytutu z dnia [...] marca 2011 r. Obejmują one upoważnienie, poza dokonywaniem czynności prawnych, do reprezentowania Instytutu przed wszystkimi organami władzy i administracji publicznej, organami samorządu terytorialnego, urzędami, instytucjami i bankami, przedsiębiorstwami państwowymi, podmiotami gospodarczymi, osobami fizycznymi i prawnymi oraz sądami, sądami arbitrażowymi i polubownymi.
Pełnomocnictwa te zostały dołączone na wezwanie organu przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej. Nie zawierają one żadnego wyłączenia, jeżeli chodzi o zakres podmiotów, wobec których pełnomocnik może reprezentować Instytut. Nadto, również przed wydaniem decyzji ostatecznej, Dyrektor Instytutu w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. potwierdził czynności dokonane przez pełnomocnika. Okoliczność ta usuwa w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżenia dotyczące ograniczeń przewidzianych w § 24 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego. Zgodnie z art. 103 § 1 k.c., skuteczność czynności dokonanych w przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa, zależy od potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa.
Jednocześnie w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje § 24 ust. 1-3 oraz ust. 7 (na podstawie którego m. in. zostało udzielone pełnomocnictwo) Regulaminu Organizacyjnego odnoszą się do różnych kwestii. Przepisy § 24 ust. 1-3 Regulaminu normują zasady podpisywania pism wysyłanych na zewnątrz, mają charakter porządkowy i nie modyfikują zakresu kompetencji podmiotów uprawnionych do prowadzenia spraw w zakresie działalności Instytutu. Zgodnie z § 1 Regulaminu, określa on organizację i zarządzanie oraz zakres działalności komórek organizacyjnych Instytutu, ma zatem charakter wewnętrzny.
Natomiast § 24 ust. 7 odnosi się do reprezentacji Instytutu, do której upoważniony jest Dyrektor (co ma swoje umocowanie w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o instytutach badawczych) oraz w zakresie wynikającym z Regulaminu lub z pisemnego upoważnienia również zastępcy dyrektora. Reprezentację należy odróżnić od działania na podstawie pełnomocnictwa, w którym osoba uprawniona do reprezentacji umocowuje inną osobę do składania w jej imieniu oświadczeń woli, w tym, rzecz jasna, podpisywania pism. Przepis § 24 ust. 2 w żadnym zakresie nie ogranicza uprawnienia organu do udzielenia pełnomocnictwa, w szczególności procesowego do działaniu w imieniu udzielającego pełnomocnictwa. Przepis regulujący zasady podpisywania pism wychodzących na zewnątrz nie może być odczytywany jako granice pełnomocnictwa możliwego do udzielenia przez Dyrektora Instytutu. Oznacza on jedynie, że zastępcy Dyrektora oraz dyrektorzy oddziałów, działając w ramach swoich kompetencji, mogą podpisywać pisma wysyłane za zewnątrz, za wyjątkiem pism kierowanych do podmiotów określonych w § 24 ust. 2 i 3. Natomiast działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora Instytutu w imieniu Instytutu, osoba umocowana działa w zakresie kompetencji przysługujących Dyrektorowi, z ewentualnymi ograniczeniami wynikającymi z pełnomocnictwa. W sprawie przedłożone pełnomocnictwa takich ograniczeń podmiotowych czy rodzajowych nie zawierały.
Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 127 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, poprzez przeprowadzenie postępowania bez wniosku zainteresowanej instytucji. Postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Regulacja ta nie zmienia charakteru rozstrzygnięcia wydawanego w trybie ponownego rozpoznania sprawy, podobnie jak w przypadku odwołania, organ ponownie rozpoznający sprawę ma kompetencje merytoryczne. Oznacza to, że może skorygować dotychczasowe wady postępowania, uzupełnić postępowanie wyjaśniające.
Praktyka taka nie tylko jest dopuszczalna, ale wręcz konieczna dla realizacji zasady dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W przypadku stosowania trybu z art. 127 § 3 k.p.a. nie ma jednocześnie możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., organ ponownie rozpoznający sprawę nie może jej uchylić i przekazać samemu sobie do ponownego rozpoznania. W konsekwencji w takim przypadku zobowiązany jest do usunięcie w trybie ponownego rozpoznania wszelkich stwierdzonych uchybień i braków. Dotyczy to także zweryfikowania prawidłowości umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony i wezwania do przedstawienia pełnomocnictwa. Stwierdzenie jego braku nie uprawnia organu do uchylenia swojej poprzedniej decyzji i wydania decyzji odmownej lub umorzenia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę i orzekając merytorycznie Minister dysponował już uzupełnionym materiałem, w tym pełnomocnictwem, zatem zarzut wydania decyzji bez koniecznego wniosku strony nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym.
O rażącym naruszeniu prawa w opisanym zakresie nie można nadto mówić i z tego względu, że ostateczna decyzja o wyznaczeniu z [...] lipca 2014 r. była przedmiotem kontroli sądowej, skarga na nią została oddalona, a w wyroku z 3 lutego 2015 r., sygn. VII SA/Wa 1957/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął procedowanie organu w oparciu o wniosek strony.
Nie jest także skuteczny zarzut rażącego naruszenia art. 127 ust. 2 i 3 ustawy Prawo lotnicze poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ jednego postępowania w stosunku do wszystkich złożonych wniosków. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy w przedmiotowym zakresie brak jest jednoznaczego warunku prowadzenia jednego postępowania i wspólnego rozpoznania wszystkich wniosków. Powoływane przez skarżącą przykłady dotyczą regulacji, w których takie zastrzeżenie zostało przez ustawodawcę przewidziane. W art. 118c ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907) ustawodawca przewidział, że stronami postępowania są uczestnicy przetargu, aukcji lub konkursu, którzy złożyli wnioski o rezerwację częstotliwości w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu, aukcji albo konkursu. Taka regulacja stanowi podstawę do uznania, że z udziałem wszystkich stron postępowania powinno być przeprowadzone jedno postępowanie administracyjne.
Skoro brak jest w przepisach regulujących wyznaczenie służb ruchu lotniczego analogicznego warunku wspólnego rozpoznania wszystkich wniosków złożonych w jednym czasie i w stosunku do określonego wyznaczenia, to nie można zarzucić organowi rażącego naruszenie prawa.
Równocześnie, nawet gdyby przyjąć zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że praktyka taka powinna być następstwem prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa, honorującej standardy sprawiedliwości proceduralnej i zasad konstytucyjnych równości oraz wolności gospodarczej, to niewątpliwie również następstwem różnic w wykładni prawa nie może być stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. W końcu zaznaczyć też należy, że uznanie interesu prawnego wszystkich zainteresowanych podmiotów w postępowaniu o wyznaczenie instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej winno skutkować, w przypadku pominięcia strony bez jej winy w przeprowadzonym postępowaniu, przyjęciem przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a., a nie przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Natomiast wniosek uczestnika postępowania Instytutu [...] - Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje zasądzenia takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów przysługuje od wnoszącego skargę kasacyjną dla organu, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjna wyrok sądu I instancji oddalający skargę, co miało miejsce w sprawie.