Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3255/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy T. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 października 2013 r., nr KKU-40/12 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: GNiR -II.KN/7723/1-16/09 Wojewoda Lubelski, ponownie rozpatrując sprawę, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości E. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 286. Organ I instancji podał, że działka ta została wydzielona jako droga podczas scalania gruntów wsi E. w gminie T., zatwierdzonego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1978 r. znak: Gug 471/s/35/16/. W dniu 27 maja 1990 r. stanowiła więc własność Skarbu Państwa, co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej. Organ wskazał, że wydzielona droga nie posiadała w dniu 27 maja 1990 r. i nie posiada nadal jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. Dlatego mienie należało skomunalizować na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa").
W odwołaniu od tej decyzji Gmina T. zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego mienia, w szczególności nie wykazał, że działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem strony, w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka komunalizacyjna, opisana w art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.
Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1976 r., odpisu księgi wieczystej nr [...], oraz danych ujętych w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wskazanego mienia, że działka nr 286 w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i była gruntem znajdującym się pod drogą nieposiadającą żadnej kategorii dróg publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że nie zostało wykazane w toku postępowania, aby działka ta była wówczas w zarządzie innej państwowej osoby prawnej lub służyła organowi państwowemu lub rządowemu (art. 11 ust 1 ustawy).
W związku z tym, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jako niewyłączony z komunalizacji grunt państwowy należący w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, działka ta podlegała, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz gminy miejsca ówczesnego jej położenia, czyli Gminy T. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina T. wniosła o uchylenie powyższych decyzji w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji nie wykazał, że przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz wobec braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie ogólnych zasad postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na wadliwym przyjęciu, że działka stanowiła mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie tych przesłanek.
Wskazała także na niedopuszczalne przeniesienie na stronę ciężaru dowodu ustalenia stanu mienia w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy jest to obowiązek ciążący z urzędu na organie administracji. Zarzuciła ponadto nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania oraz niewłaściwe określenie strony postępowania - Wójta Gminy T. w sytuacji, gdy stroną tą jest Gmina T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok oddalający skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przy czym użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym.
Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. Sąd I instancji wskazał, że o wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:
- 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,
- 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim,
- 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi.
Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiła mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest prawidłowa. Stwierdził, że oczywistym jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. Podał, że w omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie to należało w tym czasie do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Zgodził się z organami orzekającymi, że wskazana działka, stanowiąca mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Uznał, że wynika to z treści, obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa. Sąd I instancji wskazał także, że z treści decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1978 r. wynika, że wymieniona działka została wydzielona jako droga. Taki stan prawny nieruchomości potwierdza zapis w księdze wieczystej KW Nr [...], wskazujący tę decyzję jako podstawę nabycia prawa własności. Zauważył, że wbrew wątpliwościom skarżącej, sąd wieczystoksięgowy nie zakwestionował decyzji z dnia 5 września 1978 r. jako podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa do działki nr 286. Podniósł, iż domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego.
Gmina nigdy wpisu do księgi wieczystej nie kwestionowała i nie składała też żadnych wniosków dowodowych zmierzających do obalenia domniemania wpisu. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewykazania "stanu faktycznego przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990r." gdyż w niniejszym postępowaniu istotnym jest stan prawny na tę datę, a nie stan faktyczny, bowiem decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Gmina w toku postępowania przyznawała, że wskazana działka stanowi drogę dojazdową do pól, kwestionowała zaś publiczny charakter tej drogi.
Sąd wyjaśnił także, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 ustawy oznacza przynależność mienia państwowego w sensie prawnym, a nie faktycznym, a zatem przynależność na podstawie określonego tytułu prawnego. Istotnym jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg, ale jako gruntu. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości.
Sąd wskazał też, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji podzielił zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i 3 kpa, zarówno w zakresie niewłaściwego określenia strony jako Wójta Gminy T., zamiast Gminy T., jak i w zakresie uzasadnienia decyzji w kontekście nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Uznał jednakże, że naruszenia te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina T., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy organy administracji nie wykazały, że przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do konkretnej rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie;
- - art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa działka należała do terenowego organu administracji państwowej, a organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego w oparciu o ten przepis prawa materialnego;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z:
- - art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na przyjęciu za organami administracji, że przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie przedmiotowych przesłanek;
- - art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez uznanie, że stanowisko Gminy T. kwestionujące ustalenia poczynione przez organ pozostaje bez znaczenia dla kierunku dalszego postępowania dowodowego, podczas gdy ustalenie stanu przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990 r. jest obowiązkiem ciążącym na organie administracji z urzędu;
- - art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa polegające na błędnym uznaniu, że skutecznie podniesiony zarzut niewłaściwego określenia strony postępowania - Wójta Gminy T., podczas gdy stroną niniejszego postępowania jest Gmina T. oraz nierozpoznania wszystkich zarzutów odwołania - nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, podczas gdy oznaczenie strony jest elementem decyzji o fundamentalnym znaczeniu, a nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności;
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej argumentował, że dokonany w oparciu o decyzję z dnia 5 września 1978 r. wpis w księdze wieczystej świadczy jedynie o ujawnieniu Skarbu Państwa jako właściciela działki. Powyższe nie dowodzi w żaden sposób istnienia wszystkich przesłanek komunalizacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodatkowo księga wieczysta została założona w 2008 r. również w oparciu o wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia 30 stycznia 2008 r., tj. dokument, który nie istniał w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem skarżące kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż przepis ten nie był przedmiotem analizy organów administracji obu instancji i nie stanowił podstawy prawnej decyzji. Ma to istotne znaczenie, ponieważ przepisy prawa materialnego określają kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, a w rozpoznawanej sprawie nie ustalano, czy w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedmiotowa działka była w oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami nie przesądza automatycznie, że przedmiotowa działka podlegała komunalizacji, a dokonana w tym zakresie wykładnia literalna jest błędna. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organy administracji nie udokumentowały stanu prawnego działki w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Podniosła, że z dokumentu aktualnego na 1978 r. nie wynika, że Skarb Państwa był właścicielem działki i nie może być on miarodajny dla oceny stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto Wojewoda Lubelski wystąpił do Starosty Powiatowego w S. z zapytaniem o stan prawny nieruchomości i uzyskał zaświadczenie stwierdzające, iż na tę datę działka należała do Skarbu Państwa. Z treści decyzji scaleniowej nie sposób wywieść, iż dotyczą one dokładnie wskazanej działki. Podniosła, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe przerzucenie na stronę ciężaru dowodu ustalenia stanu mienia w dniu 27 maja 1990 r. Zarzuciła, że Sąd błędnie wskazuje, że z punktu widzenia komunalizacji nie ma znaczenia charakter drogi obejmującej wskazaną działkę.
Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazał, że działka ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a wykorzystywana jest jako dojazd do poszczególnych działek zlokalizowanych wzdłuż tej drogi. Nie jest jasne, na jakiej podstawie Sąd poczynił ww. ustalenia w sytuacji, gdy organy administracji pominęły kwestię wyjaśnienia do jakiej kategorii dróg należy. Dalej skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i niepełne, a także, że nie zostały rozpoznane wszystkie zarzuty odwołania oraz niewłaściwie określono stronę postępowania - Wójta Gminy T., podczas gdy stroną tą jest Gmina T. Dodała też, że Gmina T. w pełni podziela pogląd, iż zmiana numeracji działek nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji, jednakże taka zmiana wymusza na organie administracji publicznej dokonanie szczegółowych analiz przeprowadzonych zmian, w celu wykazania tożsamości działek objętych postępowaniem. Takie porównania nie zostały przeprowadzone, co zostało wadliwie zaakceptowane przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(pkt 2).
Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, w związku z tym w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
W tym zakresie wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżąca kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów p.p.s.a wiąże z zaakceptowaniem przez Sąd I instancji (poprzez oddalenie skargi) trzech uchybień, których dopuściły się, jej zdaniem, organy administracji publicznej orzekające w sprawie.
Pierwszym z tych uchybień jest błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie można wyprowadzić wniosku, iż wskazane w decyzji mienie podlegające komunalizacji stanowi tożsamą działkę z gruntem wydzielonym jako droga w toku postępowania scaleniowego, zatwierdzonego decyzją Wojewody Lubelskiego z 1978 r. oraz nie można ustalić, jaki był stan prawny tego gruntu w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej
Powyższy zarzut nie może zostać uznany za uzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jakie mienie podlegało komunalizacji, podkreślając, że użyte w powołanym przepisie pojęcie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym oraz że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej komunalizację mienia. Stwierdził także, że przedmiotowa działka, stanowiąca mienie państwowe, należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynikało z treści obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Sąd I instancji wskazał także, że z treści decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 5 września 1978 r. wynika, że działka ta została wydzielona jako droga i taki stan prawny nieruchomości potwierdza zapis w księdze wieczystej, wskazujący decyzję scaleniową jako podstawę nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, a decyzja ta nie została przez sąd wieczystoksięgowy zakwestionowana.
Powyższą argumentacje Sądu I instancji można dodatkowo wesprzeć wskazaniem, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), obowiązującej w trakcie scalania gruntów wsi E., grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych, przechodziły na własność Państwa, a zarząd tymi gruntami należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na mocy innych przepisów przeszedł do właściwości innych organów.
Ponadto, należy mieć na uwadze, że mimo iż księga wieczysta dla tej nieruchomości założona została po 1990 r., to sąd wieczystoksięgowy z urzędu badał zarówno zasadność wpisu, jak i dołączone do wniosku dokumenty świadczące o prawie własności, a w tej sprawie jednym z tych dokumentów była właśnie decyzja scaleniowa. Wobec tego organy były związane wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, które powstało z mocy samego prawa. A skoro nabycie własności nastąpiło z mocy samego prawa, nie było potrzeby gromadzenia w aktach innych dokumentów, prawo to potwierdzających.
Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie sama przyznawała, że działka nr 286 w dniu 26 maja 1990 r, użytkowana była jako droga dojazdowa do pól (pismo z dnia 3 sierpnia 2009 r. – k.13 akt administracyjnych).
Drugim uchybieniem w zakresie przepisów postępowania podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie jest przerzucenie ciężaru dowodzenia na stronę w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu. Zarzut ten także nie jest uzasadniony. Wskazać należy, że zwłaszcza po zmianie brzmienia art. 7 k.p.a, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) zwiększona została rola udziału stron w toku postępowania administracyjnego, tak aby zarówno mogły aktywniej wpływać na wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i nie przenosiły całego ciężaru postępowania na organ procedujący w sprawie. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego, a organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyroki z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08 i z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)).
Jeżeli strona w rozpoznawanej sprawie dysponowała dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia lub mogła wskazać ich ewentualne źródło, to winna była dowody te wskazać lub zawnioskować o ich przeprowadzenie. Jednakże w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do przesłania oświadczenia, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania komunalizacyjnego oraz, że nie ma przesłanek do nabycia przez Gminę wskazanej nieruchomości, a działka ta nie jest niezbędna do wykonywania zadań przez Gminę, nie jest również związana z realizacją jej zadań, w związku z czym Gmina nie jest zainteresowana jej przejęciem. Trudno więc uznać, że strona postępowania administracyjnego podjęła jakiekolwiek działania umożliwiające uzupełnienie lub odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.
Trzecim uchybieniem wskazanym w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest błędne określenie przez organy strony postępowania oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ odwoławczy wskazał jako stronę Wójta Gminy T., podczas gdy stroną tą była Gmina T., co stanowić ma istotny błąd. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że zarzut ten, choć zasadny, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie mógł zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że w sentencji decyzji organy obu instancji prawidłowo stwierdziły nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę T., odwołanie od decyzji wniosła gmina reprezentowana przez wójta, gdyż z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Skoro więc komunalizacja mienia nastąpiła na rzecz Gminy T., a zatem prawidłowo określonego podmiotu i okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości, wskazanie przez organ drugiej instancji, że rozpoznał odwołanie wójta a nie gminy (mimo że oczywistym jest, iż odwołanie wniosła gmina reprezentowana przez wójta), nie może skutkować uznaniem, że doszło do niewłaściwego określenia strony postępowania.
Natomiast nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania i lakoniczne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowi uchybienie przepisom postępowania, ale w rozpoznawanej sprawie nie może być uznane za istotne, ponieważ, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skoro zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne, należy przejść do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to, rażące w ocenie autora skargi kasacyjnej, polegać miało na wadliwej wykładni i zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz zastosowaniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa działka należała do terenowego organu administracji państwowej, a organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego w oparciu o ten przepis prawa materialnego.
Wskazać zatem należy, że Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnił, dlaczego uznał, że doszło do spełnienia przesłanek komunalizacji mienia przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy, przytaczając także treść normy wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o którą przyjął, że wskazana nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dodatkowo ponownie przywołać należy regulację wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r., zgodnie z którą grunty wydzielone podczas scalania na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodziły na własność Państwa, a zarząd tymi gruntami należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na podstawie innych przepisów przeszedł do właściwości innych organów.
Skoro grunty te już podczas postępowania scaleniowego przeszły z mocy samego prawa na własność Państwa i przekazane zostały w zarząd organom prezydiów właściwych rad narodowych, to zarzut niewykazania, że stanowią one mienie podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jest całkowicie pozbawiony podstaw.
Ponadto, z dołączonego do akt sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej wynika, że w postępowaniu wieczystoksięgowym jako podstawę wpisu wskazano m.in. decyzję scaleniową z 1978 r. oraz powołano art. 5 ustawy z 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Świadczy to jednoznacznie, że decyzja ta były oceniana w toku tamtego postępowania i sąd uznał ją, obok innych dokumentów, za podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntów, w oparciu o powołany wyżej przepis. W księdze tej jako sposób korzystania z gruntów wpisano "dr – drogi". Takie samo przeznaczenie komunalizowanego mienia wynika z pisma Starosty S. z dnia 19 sierpnia 2011 r., w którym stwierdzono, że na podstawie rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego gruntów po scaleniu, wpisanego do Składnicy Geodezyjnej w 1980 r. działka ta wykazana jest jako droga lokalna w posiadaniu Urzędu Gminy w T., a rejestr ten obowiązuje do chwili obecnej. Skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie wykazała istnienia jakiejkolwiek okoliczności, która mogłaby przeczyć przyjętej przez Sąd I instancji ocenie faktycznej i prawnej.
Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, również nieprzywołanie przez organy w rozstrzygnięciu przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a rozważania Sądu I instancji odnoszące się do przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości związane były z pogłębieniem argumentacji dotyczącej przesłanki "należenia" gruntu do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W związku z powyższym, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił tę skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.