Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 62/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. W., T. T. i D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1959 r. Prezydium Rady Narodowej m. Poznania orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...]m2, stanowiącej tabularną współwłasność po połowie J. i W. W. (w pkt 4 orzeczenia).
Decyzją z dnia [...] listopada 1959 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] stycznia 1959 r.
Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. Poznania - Urząd Spraw Wewnętrznych w Poznaniu, orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1959 r. nieruchomość (punkt 4 orzeczenia) na rzecz spadkobierców J. i W. W. w kwocie 7.180 zł.
Pismem z dnia 19 marca 2007 r. D. J. i P. W. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] maja 1961 r., w części dotyczącej przyznania im, jako spadkobiercom J. i W. małż. W., odszkodowania za sporną nieruchomość.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] maja 1961 r.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył P. W. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również radca prawny A. W. w imieniu T. T., D. J. i B. W. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r.
W tym samym dniu Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...], umorzył postępowanie z wniosku złożonego przez radcę prawnego A. W., z uwagi na nienadesłanie przez niego pełnomocnictw procesowych od T. T., D. J. i B. W. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. radca prawny A. M. wniosła w imieniu T. T., D. J. oraz B. W., ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju.
Pismem z dnia 2 września 2019 r. strony sprecyzowały, że ww. ponaglenie z dnia 4 lipca 2019 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu 24 lutego 2020 r. radca prawny A. M. wniosła w imieniu T. T., D. J. oraz B. W., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu: 1) wniosku z dnia 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] maja 1961 r.;
- 2) wniosku T. T., D. J. oraz B. W. z dnia 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r.
Pismem z dnia 25 czerwca 2020 r., radca prawny A. M. poinformowała Sąd, że B. W. w chwili składania skargi już nie żyła, w związku z czym wniosła o odrzucenie w stosunku do niej złożonej w niniejszej sprawie skargi.
W związku z informacją o śmierci B. W., do akt sprawy dołączono ze sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2507/19, odpis pisma Urzędu Stanu Cywilnego z dnia 21 listopada 2020 r. wraz z załączonym do niego odpisem skróconego aktu zgonu wystawionego na nazwisko B. W. Z jego treści wynikało, że B. W. zmarła w Poznaniu w dniu 9 listopada 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi złożonej przez radcę prawnego A. M. w imieniu B. W. Jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego w Poznaniu, skarżąca B. W. zmarła w Poznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. Oznacza, to że skarżąca B. W. zmarła przed wniesieniem skargi w jej imieniu przez radcę prawnego A. M. A zatem jeżeli z chwilą śmierci, tj. z dniem 9 listopada 2018 r. B. W. utraciła zdolność sądową, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego.
Tym samym skarga została wniesiona w imieniu B. W., czyli podmiotu niemającego przymiotu strony i nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia, co czyni tę skargę niedopuszczalną.
Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez T. T. i D. J., wskazano, że jest ona również niedopuszczalna, choć z innych przyczyn.
Sąd, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wskazał że skoro T. T. i D. J. wniosły skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, już po wydaniu w dniu [...] listopada 2018 r., przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji nr [...] i nr [...], których dotyczył wniosek z dnia 19 marca 2007 r., a zatem po zakończeniu administracyjnego toku instancji w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła w imieniu T. T. i D. J. radca prawny A. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, że jak również błędnie stwierdzono postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której skarżące złożyły skargę na przewlekłość i bezczynność, została już załatwiona decyzjami z dnia [...] listopada 2018 r.;
- 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
- a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności faktu braku prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi skarżących wezwania do uzupełnienia braków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji, w wyniku tych braków, umorzenia postępowania mocą decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz jej niedoręczenia pełnomocnikowi skarżących oraz błędnego uznania, że decyzja ta została prawidłowo doręczona w dniu [...] listopada 2018 r. r. pr. A. W., podczas gdy winna zostać doręczona na adres pełnomocnika skarżących - r. pr. A. M. ul. [...] w Poznaniu, czego organ nigdy nie uczynił;
- b) niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia w zakresie dotyczącym uznania za skutecznie doręczanej korespondencji na adres, który nie jest adresem pełnomocnika skarżących;
- c) pominięcie okoliczności, że wyrokiem z dnia 5 maja 2021 r. WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 990/20 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie [...] oraz postanowienia z dnia [...] września 2019 r. Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie [...], którymi odmówiono skarżącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., z uwagi na śmierć strony B. W. w dniu 9 listopada 2018 r. pkt 1 - 3 - a w konsekwencji błędne uznanie, że sprawa skarżących została załatwiona, a postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończone przed dniem wniesienia skargi na bezczynności i przewlekłość, a w rezultacie jej odrzucenia, podczas gdy postępowanie to, z uwagi na brak prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnikowi T. T. i D. J. - r. pr. A. M., a także z uwagi na śmierć strony przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. (B. W. zmarła w dniu 9 listopada 2018 r.) nie zostało zakończone, ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień dzisiejszy, a wydana decyzja w sprawie nie jest ostateczna, ani prawomocna, nadto dotknięta jest nieważnością, zatem skarga skarżącej winna zostać rozpoznana merytorycznie pod kątem bezczynności i przewlekłości postępowania, czego WSA w Warszawie nie uczynił.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o:
- 1) uchylenie, na podstawie art. 179a P.p.s.a., ww. postanowienia;
- 2) odrzucenie skargi B. W., T. T. i D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku r. pr. A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w dniu 4 marca 2021 r. zmarła D. J. Tym samym postanowienie z dnia 14 maja 2021 r. zostało skierowane do osoby nieżyjącej. Konieczne jest zatem uchylenie postanowienia ze względu na nieważność postępowania.
W związku z informacją zawartą przez Ministra Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zarządzeniem z dnia 11 marca 2022 r. zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Poznaniu o nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu po D. J. W odpowiedzi na powyższe Urząd Stanu Cywilnego w Poznaniu nadesłał odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika że D. J. zmarła w dniu 4 marca 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Ponieważ w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo śmierci strony, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy w niniejszej sprawie nie nastąpiła nieważność postępowania.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem wydanym w dniu 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. W., T. T. i D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Skarga B. W. została odrzucona z uwagi na śmierć strony przed jej wniesieniem, natomiast skargę T. T. i D. J. odrzucono w związku z wniesieniem jej po wydaniu w dniu [...] listopada 2018 r., przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji nr [...] i nr [...], których dotyczył wniosek z dnia 19 marca 2007 r., a zatem po zakończeniu administracyjnego toku instancji. W ocenie Sądu I instancji wskazana okoliczność stanowiła przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi.
Tymczasem jak wynika z nadesłanego przez Urząd Stanu Cywilnego w Poznaniu odpisu skróconego aktu zgonu D. J. zmarła w dniu 4 marca 2021 r. W niniejszej sprawie niewątpliwie zaskarżone postanowienie zostało wydane po śmierci strony, a zatem skierowane do osoby nie mającej zdolności prawnej. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Jeżeli zaś w trakcie postępowania strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to Sąd zobowiązany jest zawiesić postępowanie do czasu zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku.
Ponadto Sąd może podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony np. poprzez zwrócenie się z urzędu do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został ustanowiony w przypadku, gdy w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony (art. 128 § 2 P.p.s.a.). Z przepisów P.p.s.a. wynika więc, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać orzeczeń, a jeśli takie zostało wydane, to jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 740/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że okoliczność śmierci skarżącej nie była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ponieważ strona była reprezentowana przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika by zgłosił on ten fakt Sądowi I instancji przed wydaniem w dniu 14 maja 2021 r. postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej, co wywołuje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie bowiem do treści powołanego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.
Powyższej sytuacji nie zmienia doręczenie postanowienia z dnia 14 maja 2021 r. radcy prawnemu A. M., gdyż pełnomocnictwo udzielone przez D. J. wygasło z chwilą śmierci mocodawcy na podstawie art. 43 P.p.s.a. Zgodnie z art. 43 P.p.s.a. oraz ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie śmierci strony pełnomocnictwo wygasa, jednakże pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania, do którego powinien dążyć podejmując szereg niezbędnych czynności. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że pełnomocnik nie mógł podejmować innych, niż zmierzające do zawieszenia postępowania czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1864/09).
Skierowanie postanowienia do osoby pozbawionej zdolności sądowej powoduje, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zaskarżone orzeczenie podlega bowiem uchyleniu niezależnie od trafności podstaw kasacyjnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Z uwagi na wygaśnięcie umocowania do reprezentowania D. J. wraz z jej śmiercią (tj. w dniu 4 marca 2021 r.) należało uznać, że skarga kasacyjna złożona w jej imieniu została wniesiona przez podmiot nieumocowany i w sytuacji, gdy brak jest strony postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalna i jako taka, powinna zostać odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 178 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II FSK 2741/15 oraz z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2425/16). Sposób zredagowania skargi kasacyjnej przez radcę prawnego A. M. nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, że została ona wniesiona również w imieniu zmarłej. W nagłówku określając strony postępowania wskazano: "Skarżące: 1) T. T.;
2) D. J. reprezentowane przez r. pr. A. M.", a w pierwszym zdaniu skargi kasacyjnej pełnomocnik określił, że działa w imieniu skarżących (liczba mnoga). Jak już wyjaśniono powyżej, po śmierci mocodawcy pełnomocnik uprawniony jest jedynie do podjęcia czynności zmierzających do zawieszenia postępowania. Do czynności tych nie można natomiast zaliczyć wniesienia skargi kasacyjnej w imieniu zmarłej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. art. 178 P.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną D. J.