Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 619/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. H., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mielca z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w postaci zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Mielca przyznał A. H. w miesiącu maju 2018 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów napraw w mieszkaniu w kwocie 200 zł.
Następnie Prezydent Miasta Mielca decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] orzekł o uznaniu wypłaconego A. H., na podstawie ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. świadczenia w postaci zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane.
Organ I instancji stwierdził, że ubiegając się o powyższe świadczenie w dniu 21 maja 2018 r. strona przedstawiła nieprawdziwą sytuację dochodową swojej rodziny, nie poinformowała organu o uzyskiwanej od ojca dziecka J. H. na syna M. H. w miesiącu kwietniu 2018 r. alimentach w kwocie 400 zł. Pomoc finansowa od ojca dziecka nie była uwzględniona przy przyznawaniu pomocy finansowej. Powyższą informację pracownik socjalny powziął w styczniu 2019 r.
Po uwzględnieniu wskazanych informacji organ I instancji ustalił, że dochód rodziny A. H. w miesiącu kwietniu 2018 r. liczony zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", wyniósł 1.627,15 zł (500 zł - świadczenie z funduszu alimentacyjnego + 193 zł - dodatek do zasiłku rodzinnego + 248 zł - 2 x zasiłek rodzinny + 286,15 zł - dodatek mieszkaniowy + 400 zł - alimenty od ojca dziecka) i przekraczał kryterium dochodowe rodziny wynoszące kwotę 1.542 zł (514 zł x 3 osoby). Na tej podstawie stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w kwocie 200 zł a świadczenie przez nią pobrane należało uznać za nienależnie pobrane w myśl art. 6 pkt 16 u.p.s.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. H. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z punktu widzenia oceny kryterium dochodowego istotne jest kiedy ubiegający się o świadczenie dany dochód faktycznie otrzymał, a nie za jaki okres był on należny. Tym samym bez znaczenia jest to, czy otrzymane alimenty to alimenty bieżące czy też zaległe.
W skardze na powyższą decyzję A. H. zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 7 i 77 K.p.a.;
- 2) art. 6 pkt 16, art. 104 ust. 3, art. 8 oraz art. 38 i 39 u.p.s.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji stanowił art. 104 u.p.s., który wskazuje jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, tj.: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Orzeczenie o nienależnie pobranych świadczeniach jest bowiem jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji. Decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu II instancji określa świadczenie nienależnie pobrane oraz jego wysokość. Brak w niej natomiast rozstrzygnięcia o zwrocie oraz terminie wykonania tego obowiązku. Z tych też powodów, zdaniem Sądu, decyzje obu organów podlegać musiały uchyleniu.
Sąd podzielił natomiast stanowisko organów, tak co do stwierdzenia, że pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, jak też co do ustalonej wysokości. Zwrócono przy tym uwagę, że dochód osoby w rodzinie liczony na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058 obowiązujące na dzień wydania decyzji przyznającej świadczenie) wynosił 514 zł - § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, co przy trzyosobowej rodzinie, jak rodzina skarżącej, dawało kwotę 1.542 zł. Spór sprowadzał się natomiast do doliczenie do tego dochodu, otrzymanych przez skarżącą od dłużnika alimentacyjnego alimentów.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że alimenty te stanowią dodatkowe źródło dochodu, które obok świadczeń alimentacyjnych powinno było zostać zaliczone do dochodu. Otrzymane kwoty alimentów nie są świadczeniami wychowawczymi, o których mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), ani żadnym innymi świadczeniem wymienionymi w zamkniętym katalogu świadczeń nie podlegających wliczeniu do dochodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.).
W ocenie Sądu redakcja art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670) nie pozostawia wątpliwości, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. (...). W czasie pobierania świadczenia alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika.
Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje art. 28 u.p.o.a., który przewiduje, że środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytuł należności wierzyciela. Nie ma w związku z tym znaczenia, że wypłaconą przez dłużnika alimentacyjnego w tym okresie kwotę skarżąca zaliczyła na poczet zadłużenia z okresu, w którym nie pobierała świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Sąd stwierdził również, że podjęte przez organ działania: kierowane do skarżącej pouczenia, odbierane oświadczenia pozwalają stwierdzić, że organ dopełnił obowiązku informacyjnego strony, którego nie można utożsamiać z pouczeniem skarżącej o wszelkich możliwych dochodach, o których ma obowiązek informować organ.
Zgadzając się zatem co do tego, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi, jak również co do ich wysokości, Sąd uchylił decyzje organów celem uzupełnienia konicznych elementów, tj. określenia obowiązku zwrotu i jego terminu, o których mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. oraz rozważenia będących następstwem tych ustaleń okoliczności z art. 104 ust. 4 u.p.s. W sprawie postępowanie dotyczące zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. zostało bowiem całkowicie zaniechane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń musi obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie i terminie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń;
- 2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest zbadanie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a ponadto nie zachodzi żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń musi obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie i terminie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest zbadanie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że stosownie do art. 6 pkt 16 u.p.s. świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne, uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Ustawowa definicja świadczenia nienależnie pobranego obejmuje zatem dwie sytuacje, które związane są z przedstawieniem przez stronę nieprawdziwych informacji lub niepoinformowaniem o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej.
W rozpoznawanej sprawie podstawą decyzji Prezydenta Miasta Mielca określającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaconego A. H. w maju 2018 r. zasiłku celowego w kwocie 200 zł było uzyskanie przez organ informacji, że strona składając wniosek o przyznanie zasiłku celowego przedstawiła nieprawdziwą sytuację dochodową, a w konsekwencji dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe kwalifikujące do przyznania świadczenia. Organy pomocy społecznej pominęły jednakże, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wymóg dodatkowego rozstrzygnięcia w decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia albo o odstąpieniu od takiego żądania oraz do rozstrzygnięcia o terminie zwrotu świadczenia.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 98 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W myśl natomiast art. 104 ust. 1 u.p.s., należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat (ust. 2). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, w tym należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3).
W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (ust. 4).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że decyzja wydawana na podstawie art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej nie może być wyłącznie decyzją określającą, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. W przytoczonym art. 104 ust. 3 u.p.s. ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie zobligował organ w decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane do dodatkowego orzeczenia nakazującego zwrot świadczenia nienależnego albo o odstąpieniu od żądania takiego zwrotu oraz, w razie rozstrzygnięcia o zwrocie świadczenia, do określenia terminu jego zwrotu.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo ustawowego obowiązku, organy orzekające pominęły kwestię zwrotu nienależnie pobranego przez A. H. zasiłku celowego, a także nie określiły, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, terminu zwrotu świadczenia. Przesądzając o zwrocie świadczenia nienależnego organ powinien ustalić przy tym termin realnie wykonalny, umożliwiający w okolicznościach danej sprawy osobie zobowiązanej dokonanie zwrotu. Nie można również pominąć, że określenie o zwrocie oraz terminie zwrotu jako obligatoryjny element decyzji i to element o charakterze uznania administracyjnego, musi znaleźć również stosowne uzasadnienie, zgodne z art. 107 § 3 K.p.a.
Ustalając wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz orzekając w przedmiocie zwrotu organ pomocy społecznej powinien rozważyć także możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Uzupełniając rozważania Sądu I instancji w tym zakresie podkreślić należy, że podstawy prawnej decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego należy poszukiwać w art. 98 u.p.s., przy czym w ramach postępowania prowadzonego w tym przedmiocie odpowiedniemu stosowaniu podlega art. 104 ust. 4 u.p.s. Powołany art. 98 u.p.s. w zdaniu drugim zawiera odesłanie do art. 104 ust. 4 ustawy, który ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. W sytuacji, gdy w jednym przepisie istnieje odesłanie do odpowiedniego stosowania innego przepisu, to zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest kierowane odesłanie należy stosować wprost, z pewnymi modyfikacjami czy też należy wyłączyć jego zastosowanie.
Ogólne zasady pomocy społecznej, w tym zasada kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, przemawiają za zastosowaniem wprost tej normy. Prawidłowa zatem wykładnia art. 98 u.p.s., nakłada na organ obowiązek ustalenia terminu i wysokości zwrotu należności (świadczenia nienależnie pobranego), co poprzedzone powinno zostać postępowaniem wyjaśniającym sytuację osoby lub rodziny, również pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4 u.p.s., które mogą uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego.
Z powołanego art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika także spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z niniejszym wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego.
Oznacza to, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny dokonuje analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, w celu ewentualnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Powołany przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. miał zatem zastosowanie w niniejszej sprawie.
W konsekwencji tego poglądu Sąd I instancji prawidłowo uznał za wadliwe decyzje organów obu instancji, które nie zawierają żadnego z powyższych rozstrzygnięć oraz nie zostały poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i zebraniem materiału dowodowego dotyczącego sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej skarżącej pod kątem możliwości odstąpienia od żądania zwrotu zasiłku stałego lub zastosowania pozostałych form wsparcia określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s.
Z tych względów zarzuty naruszenia art. 104 ust. 3 u.p.s. oraz art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. należało uznać za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.