Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. oddalił skargę Rafała J.-D. na decyzję Dowódcy Garnizonu W. z dnia 18 czerwca 2002 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał m.in., iż Dowódca Jednostki Wojskowej (...) decyzją z dnia 27 marca 2002 r. przyznał Rafałowi J.-D. ryczałt przeniesieniowy w wysokości 50% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym, należnym na stanowisku służbowym sędziego Wojskowego Sądu Garnizonowego w W., pomniejszony o składkę na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Jednocześnie tą decyzją odmówiono mu przyznania zasiłku osiedleniowego wobec niespełniania przesłanki - przeniesienie się na pobyt stały - określonej w par. 26 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże służbowe i przeniesienia służbowe.
Od powyższej decyzji Rafał J.-D. złożył odwołanie do Dowódcy Garnizonu W., wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie zasiłku osiedleniowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę par. 26 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. Według niego, o tym czy miejsce pobytu danej osoby ma charakter stały, decydują nie jej zamierzenia, lecz zdarzenia obiektywne polegające na stałej bytności w określonym miejscu i powtarzające się wykonywanie w tym miejscu czynności zaspokajających aktualne potrzeby życiowe, przy oczywistym braku innego miejsca przeznaczonego na spełnianie tych czynności. Takim miejscem zaspakajania czynności życiowych i miejscem stałego bytowania był K., a więc to miasto powinno być uznane za miejsce stałego pobytu, a nie W., mimo posiadania w niej mieszkania i stałego meldunku.
Dowódca Garnizonu W. decyzją z dnia 18 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji i podniósł, że zgodnie z par. 26 ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, zasiłek osiedleniowy przysługuje żołnierzowi jedynie w przypadku przesiedlenia się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponieważ przepisy rozporządzenia nie definiują pojęć "pobytu stałego" i "pobytu czasowego", interpretować je należy w sposób określony w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm./. Dowódca Garnizonu W. wykazał, że Rafał J.-D. przebywał w K. w okresie rocznej pracy w charakterze asesora tamtejszego Wojskowego Sądu Garnizonowego, mieszkając w internatach wojskowych, gdzie był zameldowany na pobyt czasowy.
Podczas tego pobytu w K. nie czynił starań w celu osiedlenia się tam na pobyt stały. Starań tych nie czynił również po zawarciu związku małżeńskiego.
Zdaniem Dowódcy Garnizonu W., takie zachowanie oznacza, że nie łączył on swojej przyszłości z K., nie miał zatem zamiaru stałego pobytu w tym mieście.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Rafała J.-D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyjęcie, że zasiłek osiedleniowy przysługuje w wypadku przeniesienia na inne miejsce. W uzasadnieniu skargi przywołał argumentację zawartą w odwołaniu, negującą całkowicie pojęcie zamiaru danej osoby w określaniu miejsca jej pobytu. Wskazał on także, iż pojęcie przeniesienia służbowego zostało określone w par. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże służbowe, jako wyznaczenie żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której pełni on zawodowa służbę wojskową. Pojęcie to nie jest jednoznaczne z pojęciem przesiedlenia, o którym mowa w par. 26 ust. 1 tego rozporządzenia.
Podkreślił, iż rozporządzenie jest wydane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, która to ustawa pojęcia przesiedlenia nie zawiera. Z tych względów skarżący uważa, że rozporządzenie to przekracza upoważnienie ustawowe.
W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrujący skargę na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż organy obu instancji prawidłowo rozpatrzyły sprawę i zastosowały przepis par. 26 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże służbowe i przeniesienia służbowe /Dz.U. 2001 nr 32 poz. 372/ warunkujący przyznanie zasiłku osiedleniowego. W szczególności trafnie zastosowano, w drodze wykładni per analogiom, przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm./, jako źródła pojęć "pobytu stałego" i "pobytu czasowego", oraz prawidłowo odniesiono się do zamiaru żołnierza jako źródła oceny jego miejsca stałego zamieszkania. Podkreślono, iż zarówno doktryna jak i orzecznictwo jako główne elementy pojęcia miejsca pobytu danej osoby traktują jej zamiar z tym pobytem związany.
Sąd wskazał iż teza skarżącego, negująca czynnik zamiaru, jest jedynie pozornie poprawna. Zawiera ona błąd logiczny polegający na pominięciu istotnej okoliczności, a mianowicie sposobu określenia zamiaru danego człowieka. Zamiar ten, jak i wolę można określić jedynie analizując zachowanie danego człowieka, a więc jego działanie i zaniechanie. Ta pozorna sprzeczność określania pojęć subiektywnych - wewnętrznych danego człowieka, przez pojęcie obiektywne - zewnętrzne /jego zachowanie/ nie świadczy o braku istnienia woli czy zamiaru, a jedynie jest środkiem uzewnętrzniania tych pojęć.
Skarżący - zdaniem Sądu - pojęcie "zamiaru" traktuje bardzo wąsko zdecydowanie subiektywnie, zaś wszelkie sposoby uzewnętrzniania zamiaru traktuje jako kategorię zewnętrzną, abstrahując od tego, że owo "uzewnętrznienie zamiaru" jest właśnie wynikiem zamiaru - woli człowieka. Twierdzenie skarżącego, że żołnierz podlega jedynie rozkazom, co dalece deprecjonuje rolę zamiaru w jego działaniach, jest poza tym prostym truizmem. Dla przyznania żołnierzowi zawodowemu zasiłku osiedleniowego niezbędne jest - zdaniem Sądu - takie jego przeniesienie służbowe, które powoduje jego przesiedlenie się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby /par. 26 ust. 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia/. Tak więc nie wystarczy tu samo przeniesienie służbowe. Musi ono pociągać za sobą element przesiedlenia i to na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby. Rozumienie tego przepisu, przy abstrahowaniu do rozbudowanego elementu przesiedlenia, prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że każde przeniesienie służbowe powinno skutkować przyznaniem zasiłku osiedleniowego.
W rozporządzeniu wyraźnie rozróżnia się ryczałt z tytułu przeniesienia i zasiłek osiedleniowy związany z przesiedleniem będący skutkiem przeniesienia. Przeniesienie skarżącego do Krakowa nie miało charakteru przesiedlenia się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby, a Kraków stał się jedynie jego nowym miejscem pełnienia służby. W tym czasie skarżący był zameldowany na pobyt stały w mieszkaniu stanowiącym jego własność w Warszawie. Tak więc w tej sytuacji brak jest niezbędnego elementu przesiedlenia. Sąd wskazał także, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma sprzeczności między art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, a rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże służbowe. W art. 6 pkt 5 powyższej ustawy przyznano delegację do określenia przez przepis wykonawczy /rozporządzenie/ warunków uzasadniających wypłatę należności z tytułu przeniesienia służbowego. Bezspornie jedną z tych należności jest zasiłek osiedleniowy, zaś wspomniane rozporządzenie określa warunki jego przyznania /par. 26 ust. 1/.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł do NSA skarżący i zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. nr 47 poz. 282/ przez przyjęcie, że nie spełnił on warunków dotyczących przyznania pełnej należności za przeniesienie służbowe, gdyż zgodnie z dyspozycją par. 26 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe /Dz.U. 2001 nr 32 poz. 372/, nie osiedlił się on w nowym miejscu zamieszkania, podczas gdy wspomniany przepis rozporządzenia jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, winien być przy rozstrzyganiu sprawy pominięty.
Wskazując na powyższą podstawę, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyjęcie, że przysługuje mu pełna należność za przeniesienie służbowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż wprowadzenie pojęcia "przesiedlenie" do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe /Dz.U. 2001 nr 32 poz. 372/ wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. 1974 nr 47 poz. 282/. Delegacja ustawowa upoważniająca Ministra Obrony Narodowej do wydania rozporządzenia, dotyczy wyłącznie określenia rodzaju i wysokości należności z tytułu przeniesienia służbowego. Tylko w tym zakresie upoważniony organ władzy wykonawczej mógł określić należności żołnierzy z tytułu przeniesienia służbowego. Zakresu oraz treści pojęcia "przesiedlenie" nie można wyprowadzić z treści przepisów omawianej ustawy.
Sytuacja ta sprawia, że par. 26 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe /Dz.U. 2001 nr 32 poz. 372/ traktujący o zasiłku osiedleniowym winien być przy rozstrzyganiu sprawy pominięty. Zdaniem skarżącego skarga kasacyjna jest uzasadniona dlatego, że w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, polegające na konieczności rozstrzygnięcia, czy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe wykracza poza upoważnienie ustawowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Garnizonu w W. wskazał, że skarżący zgodził się z argumentacją Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w związku z przeniesieniem do Krakowa nie doszło do jego przesiedlenia się. Jeżeli zaś chodzi o podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego zaistniałego przez uwzględnienie w wyroku postanowień rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe, które zdaniem skarżącego nie mają umocowania w upoważnieniu do jego wydania, to należy zauważyć, że Minister Obrony Narodowej był upoważniony do określenia rodzajów należności przysługujących z tytułu przeniesienia służbowego żołnierza. Te przysługujące w związku z przeniesieniem służbowym rodzaje należności zostały wskazane w postanowieniach par. 23 wymienionego wyżej rozporządzenia.
Zarówno ryczałt z tytułu przeniesienia jak i zasiłek osiedleniowy są rodzajami należności przysługujących żołnierzowi w przypadku przeniesienia służbowego. Z kolei dalsza część upoważnienia ustawowego uprawnia Ministra Obrony Narodowej do określenia warunków uzasadniających wypłatę należności z tytułu przeniesienia służbowego żołnierza jak i ich wysokość. Niewątpliwie warunki wypłaty należności z tytułu przeniesienia służbowego w postaci zasiłku osiedleniowego zostały określone postanowieniem par. 26 i następnymi rozporządzenia. Powyższe działanie stanowiło realizację upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym wymieniony akt prawny został wydany w sposób całkowicie zgodny z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. W tej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie.
Mając na uwadze powyższą zasadę Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Skarżący nie określił jednoznacznie sposobu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnie, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej "obraza" prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o uposażeniu żołnierzy, polegała na tym, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro nie przesiedlił się on na pobyt stały, to nie spełnił warunku do przyznania zasiłku osiedleniowego z par. 26 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe /Dz.U. nr 32 poz. 372/, podczas gdy przepis rozporządzenia posługujący się pojęciem "przesiedlenie" jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe, powinien być w sprawie pominięty.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż wskazany jako naruszony przepis art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 18 ze zm./ stanowi, że inne należności pieniężne obejmują: należności za podróże i przeniesienia służbowe. Przepis ten nie określa wysokości ani warunków, które należy spełnić by te należności otrzymać.
W art. 6 pkt 1, 4, 5, 6 ustawy, upoważniono Ministra Obrony Narodowej by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określił w drodze rozporządzenia wysokość oraz szczegółowe warunki wypłacania należności żołnierzom odbywającym podróże służbowe oraz przeniesionym na inne miejsce służbowe. Wskazano, iż rozporządzenie to powinno w szczególności określać treść i zakres pojęcia podróży służbowej oraz przeniesienia służbowego, rodzaj i wysokość należności z tytułu przeniesienia służbowego, warunki uzasadniające wypłatę należności z tytułu przeniesienia służbowego, kompetencje organów wojskowych w sprawach ustalania i wypłacania należności z tytułu podróży służbowych i przeniesienia służbowego żołnierzy.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż to upoważnienie ustawowe uprawnia Ministra Obrony Narodowej do określenia w rozporządzeniu pojęcia przeniesienia służbowego żołnierza, rodzaju i wysokości należności z tytułu przeniesienia służbowego oraz warunków uzasadniających wypłatę należności z tytułu przeniesienia służbowego.
Minister Obrony Narodowej w wydanym w oparciu o tę delegację ustawową rozporządzeniu z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie należności żołnierzy za podróże służbowe i przeniesienia służbowe w par. 2 pkt 5 wyjaśnił pojęcie przeniesienia służbowego, a w rozdziale 4 w par. 23-31 określił rodzaj i wysokość należności przysługujących z tytułu przeniesienia służbowego oraz warunki uzasadniające wypłatę należności z tego tytułu. W par. 25 określono wysokość i warunki nabycia ryczałtu z tytułu przeniesienia, zaś w par. 26 warunki i wysokość zasiłku osiedleniowego.
Niewątpliwie zarówno ryczałt z tytułu przeniesienia jak i zasiłek osiedleniowy są rodzajami należności przysługujących żołnierzowi w przypadku przeniesienia służbowego. Jednakże warunki wypłaty tych należności uregulowano odmiennie.
W świetle par. 26 ust. 1 rozporządzenia, zasiłek osiedleniowy przysługuje tylko żołnierzowi zawodowemu, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż dla uzyskania prawa do nabycia zasiłku osiedlowego nie wystarczy samo przeniesienie służbowe, a niezbędne jest przesiedlenie na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby.
Zatem użyte w par. 26 ust. 2 rozporządzenia - pojęcie przesiedlenia stanowi warunek uzasadniający wypłatę zasiłku osiedleniowego.
Określenie warunków wypłaty należności z tytułu przeniesienia służbowego mieści się w upoważnieniu ustawowym.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro skarżący w związku z przeniesieniem służbowym nie przesiedlił się tam na pobyt stały, to nie spełnił warunku do wypłaty wskazanego zasiłku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionej podstawy i na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ podlegała oddaleniu.
O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w związku z art. 248 powołanej ustawy. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu określone na podstawie par. 14 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.