Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 334/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. A. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - 1. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji;
- 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia [...] maja 2014 r. B. A. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Minister nadmiernie przewleka postępowanie, a kolejne terminy załatwienia sprawy wskazywane przez organ nie są dotrzymywane.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że bieg terminów w sprawie nastąpił od dnia wpływu wniosku Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Podniósł, że informował strony o terminach jej załatwienia, a także wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o nadesłanie adresów stron postępowania oraz do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w Edynburgu o nadesłanie informacji o aktualnym miejscu zamieszkania jednej ze stron. Ponadto, wystąpił do zamieszkałego w Hong Kongu W. N. o wskazanie pełnomocnika do doręczeń, a także do Sądu Rejonowego w C. o nadesłanie informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], a dawniej objętej rep. hip. [...] oraz dokumentów stanowiących podstawę ujawnienia właściciela tej nieruchomości. Minister podniósł, że po uzyskaniu tych dokumentów została sporządzona mapa przedstawiająca działki wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości.
Jednocześnie stwierdził, że w wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego został przygotowany projekt decyzji, który podlegał weryfikacji. Ostatecznie organ wskazał, że zmiany organizacyjne w Ministerstwie i konieczność rozpoznawania spraw według kolejności wpływu spowodowały, że rozpatrzenie sprawy w terminach kodeksowych nie było możliwe.
W piśmie z dnia 30 września 2014 r. skarżąca zarzuciła, że czynności wskazane przez Ministra jako zmierzające do załatwienia sprawy były czynnościami pozorowanymi i nie mają związku ze sprawą, albowiem postępowanie nie dotyczy działki [...], zaś działania dotyczące ustalenia adresów stron wskazanych w odpowiedzi dotyczyły właścicieli działki [...], które niesłusznie zostały uznane za strony postępowania. Ostatecznie podniosła, że pomimo sporządzenia projektu decyzji do dnia złożenia pisma nie została ona wydana.
W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), omówił instytucję skargi na bezczynność organu administracji publicznej, a następnie przytoczył treść art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a.
Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Przedmiotowe odwołanie organ rozpoznał decyzją z dnia [...] października 2014 r., uchylając ww. decyzję w całości i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. nr [...] i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. 1790 m2 wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna M. C.; stwierdzając nieważność ww. decyzji z dnia [...] października 1962 r. i orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części obecnej działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna M.C., odpowiadającej części działki nr 282/2, położonej poza granicami ww. nieruchomości o pow. 1790 m2 oraz stwierdzając nieważność ww. decyzji i orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 2170 m2.
Sąd I instancji stwierdził, że organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku, Sąd uznał za w pełni uzasadniony. Jednocześnie wskazał, że wydanie ww. decyzji przez Ministra skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji jako bezprzedmiotowej. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pomimo wpłynięcia do organu w dniu [...] sierpnia 2013 r. (data prezentaty) wniosku Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2013 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane dopiero w dniu [...] października 2013 r., a zatem po upływie dwóch miesięcy tj. z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie od tej daty do [...] kwietnia 2014 r. Minister nadal nie podejmował żadnych czynności w sprawie, tj. pozostawał w bezczynności przez kolejne sześć miesięcy.
Sąd zauważył, że ostatecznie sam organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że co najmniej od daty sporządzenia tej odpowiedzi istniał projekt rozstrzygnięcia w sprawie, "który aktualnie podlega weryfikacji". Zestawiwszy zatem datę odpowiedzi na skargę, tj. [...] czerwca 2014 r. i datę wydania decyzji w niniejszej sprawie – [...] października 2014 r., WSA doszedł do wniosku, że przez kolejne cztery miesiące Minister pozostawał w dalszej bezczynności. Jednocześnie, pomimo stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu, brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji.
Tym samym wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] października 2014 r. rodzi ten skutek, że nie jest potrzebnym mobilizowanie organu do wypełnienia obowiązku ustawowego w postaci wydania decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżając orzeczenie w zakresie punktu 1, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
- a) sporządzenie uzasadnienia sprzecznego w sposób jaskrawy z treścią sentencji wyroku, czego przejawem jest odmienna kwalifikacja tej samej skargi – najpierw (w sentencji wyroku) jako skargi na przewlekłość, a następnie (w uzasadnieniu) jako skargi na bezczynność, a także zaniechanie jakiegokolwiek uzasadnienia dla tezy, że przewlekłość w rozpoznawanej sprawie zaistniała i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (uzasadnienie odnosi się bowiem jedynie do kwestii bezczynności);
- b) lakoniczne oraz uchybiające wymogom należytej staranności uzasadnienie wyroku w kwestiach zasadniczych, czego przejawem jest m.in. pominięcie przez Sąd I instancji oceny wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności wpływających na opóźnienie wydania rozstrzygnięcia oraz lakoniczne (a przy tym dokonane bez odniesienia się do argumentacji organu) uzasadnienie tezy, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne, a zarazem przedwczesne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcia przez Sąd I instancji argumentacji zawartej w odpowiedzi organu na skargę;
- 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku tez opartych na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie której Sąd doszedł do błędnego przekonania, iż organ w przedmiotowej sprawie pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. A. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu strona podniosła, że zarówno przepisy K.p.a. jak i P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności i przewlekłości, natomiast z akt sprawy jednoznacznie wynika, że rażąca przewlekłość postępowania była skutkiem tego, iż w toku postępowania występowały liczne okresy bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju. B. A. wskazała również na nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, które doprowadziły do nieuzasadnionego wydłużenia terminu rozpoznania sprawy (dot. to m.in. nadania przymiotu strony postępowania podmiotom, które nie miały interesu prawnego w sprawie, długotrwałe ustalenia odnośnie działki nr [...], która nie stanowiła przedmiotu postępowania).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie unormowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. wskazując na naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4, art. 149 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wyjaśnienia, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Innymi słowy, skarżący winien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Wobec braku takiego uzasadnienia, zarzutu naruszenia prawa procesowego nie można uznać za skuteczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zachodzi taki przypadek.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do wykazania sprzeczności między sentencją wyroku i jego uzasadnieniem. W sentencji wyroku Sąd orzeka o przewlekłości, zaś w uzasadnieniu wyroku omawia instytucję bezczynności i ocenia postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta C. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., przypisując mu cechy bezczynności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, instytucje przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności "nie są tożsame i odnoszą się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych".
Ustosunkowując się do powyższego stwierdzenia, zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie można, że nie są to instytucje tożsame, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zdania, że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność odnoszą się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych.
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że żadna z w/w instytucji prawnych nie ma legalnej definicji. Nadto, art. 149 § 1 P.p.s.a. wymienia obie instytucje prawne łącząc je spójnikiem "lub" a nie "albo". Stąd, pogląd w orzecznictwie o dopuszczalności objęcia jedną skargą zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej, tej samej sprawie administracyjnej (zob. m. in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014, sygn. akt I OSK 2068/13, CBOSA). Wskazać jednak należy, że pojęcie "bezczynności organu" jest pojęciem prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. W doktrynie podkreśla się, że nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (J. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 115 i 116 oraz podana tam literatura przedmiotu).
Odnośnie do pojęcia "przewlekłości postępowania" wskazuje się, że jest to zwrot prawnie niedookreślony, którego znaczenie na gruncie K.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Z. Kmieciaka "przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony «przedłuża» termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego ("Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 31 i n., cytat ze s. 33). J. P. Tarno wskazuje także na inne przypadki, które można zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania ("Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 /69/) Podsumowując, Autor ten wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może przybierać różnorakie postacie zjawiskowe. W szczególności może ono polegać na: 1/ niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana niezwłocznie, wbrew postanowieniom zawartym w art. 35 § 2 k.p.a., czy 2/ nieuzasadnionym wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).
W kontekście tych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem że pojęcia te częściowo się pokrywają. W doktrynie prezentowane jest również stanowisko, że stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, albowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Wyrazem tego stanowiska jest teza, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak J. P. Tarno we wskazanym wyżej opracowaniu).
Uwzględniając powyższe uwagi, trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie, który przydaje zawartemu w skardze skierowanej przez B. A. określeniu, że jest to "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania" znaczenie jednoznaczne i wiążące dla sądu I instancji. Należy tez zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej.
Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Tym bardziej - jak w niniejszej sprawie - gdy chodzi o uchybienia, które mogą być różnie kwalifikowane. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem, że sądy administracyjne powinny interpretować przepisy dotyczące bezczynności i przewlekłego postępowania tak, aby środki zaskarżenia bezczynności organu i przewlekłości postępowania były dla stron rzeczywistymi gwarancjami procesowymi dochodzenia ich interesu prawnego.
Podsumowując oba wątki rozważań, Sąd Odwoławczy nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest "jaskrawo sprzeczne" z treścią sentencji wyroku. Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie wyroku jest w pełni prawidłowe, z pewnością wskazać można na jego lakoniczność i powierzchowność, co będzie przedmiotem dalszych uwag. Istotne natomiast jest, że Sąd I instancji prawidłowo przedstawił tok postępowania, wskazując na kolejne czynności, podjęte przez organ odwoławczy, i że z tego zestawienia jednoznacznie wynika przekroczenie terminów określonych przepisami art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 36 § 1 K.p.a. poprzez dwukrotne niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy.
Sąd I instancji, w oparciu o akta sprawy, wykazał upływ przeszło dwóch miesięcy między wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ([...] sierpień 2013 r.) i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania ([...] październik 2013 r.), a także niepodejmowanie jakichkolwiek czynności od w/w zawiadomienia do [...] kwietnia 2014 r. (tj. 6 miesięcy), mimo wskazania w zawiadomieniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2013 r. Także drugi termin na załatwienie sprawy, tj. [...] sierpnia 2013 r. nie został zachowany, bowiem decyzja na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy została podjęta [...] października 2014 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych ustaleń Sądu I instancji jednoznacznie wynika, że zaskarżone postępowanie nie było ani terminowe, ani sprawne, ani efektywne. Zaś te przymioty pozwalają na określenie działań administracji w toku postępowania, jako bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Nadto, odstępstwa od terminów ustawowych i wskazywanych przez organ, przy uwzględnieniu przedmiotu sprawy, uzasadniają ocenę opóźnień w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższej argumentacji, zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie może być uznany za skuteczny.
Także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można uznać za trafny. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie wyroku zwięźle przedstawiało stan sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro uzasadnienie zawiera informację o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 31.05.2004 r., sygn. akt FSK 119/04, Legalis oraz z 22.12 2004 r., sygn. akt OSK 966/04, Legalis). Orzekający Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jasno określa motywy rozstrzygnięcia. Faktem jest, że Sąd I instancji nie przedstawił stanowiska organu w sprawie. W tym miejscu przypomnieć jednak należy o wymogu skutecznego powołania się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Chodzi o wykazanie, że powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty zawarte w skardze kasacyjnej nie pozwalają na uznanie, że uwzględnienie stanowiska organu w odpowiedzi na skargę mogłoby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie skargi przez Sąd. Tym samym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i oparty na tej samej argumentacji zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.
Z powyższych rozważań i wniosków wynika, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.