Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę D. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Rektora [...] Wyższej Szkoły im. [...] w K. (dalej Uczelnia).
W jego uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją Dziekana Wydziału [...] tejże Szkoły z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 527 ze zm.), dalej cytowana jako ustawa, skreślono D. S. z listy studentów z powodu niepodpisania przezeń propozycji rozwiązania umowy o warunkach odpłatności za studia. Jak wskazano w jej motywach, Senat Uczelni w dniu [...] września 2014 r. podjął uchwałę o likwidacji kierunku [...], a uczynił to z uwagi na brak rekrutacji przez dwa kolejne lata i brak minimum kadrowego. Spowodowało to konieczność rozwiązania zawartej umowy o warunkach odpłatności za studia. Ponieważ student nie podpisał przedłożonego mu porozumienia w tej materii, konieczne stało się skreślenie go z listy studentów. Rektor Uczelni nie uwzględnił odwołania D. S., w którym eksponował on naruszenie przywołanego przepisu ustawy i przepisów procesowych, żądając umożliwienia mu kontynuowania nauki.
Rektor stwierdził, że zniesienie kierunku studiów skutkuje obligatoryjnym skreśleniem z listy studentów, która to lista przestała istnieć. Zważył nadto, iż Uczelnia zaproponowała studentom likwidowanego kierunku studia na innych krakowskich uczelniach, jednak odwołujący się na to nie przystał. Niepodpisanie przez niego porozumienia o rozwiązaniu umowy o odpłatności za studia musiało zatem powodować podjęcie decyzji o skreśleniu go z listy studentów.
Ostateczną decyzję Rektora Uczelni z dnia [...] lutego 2015 r. D. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy, nadto naruszenie przepisów procesowych. W jego opinii niepodpisanie porozumienia o rozwiązaniu umowy o finansowaniu studiów nie powinno skutkować skreśleniem z listy studentów, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej, zwłaszcza w przywołanym przepisie ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę zważył, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego przede wszystkim, iż kierunek, na jakim studiował skarżący został rozwiązany, Uczelnia zaproponowała dotychczasowym studentom możliwość kontynuacji studiów na innych uczelniach, a skarżący z propozycji tej nie skorzystał. Nadto, że strony łączyła umowa o warunkach odpłatności za studia, której propozycji rozwiązania skarżący nie podpisał. Następnie zważył, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym, zwłaszcza art. 190, którego treść przytoczył.
W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo powołał się na przepis art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy, bo niepodpisanie propozycji rozwiązania umowy o warunkach odpłatności za studia nie może być podstawą skreślenia z listy studentów. Przewiduje on taką możliwość wówczas, gdy student takiej umowy nie podpisze, co nie miało miejsca w sprawie. Jednocześnie Sąd wskazał, iż w § 23 umowy z dnia [...] października 2011 r. o warunkach odpłatności za studia zawarto klauzulę o jej rozwiązaniu z chwilą utraty uprawnień do prowadzenia przez Uczelnię kierunku studiów. Niemniej jednak WSA uznał, iż mimo powołania błędnej podstawy prawnej, decyzja odpowiada prawu, gdyż przyczyna skreślenia skarżącego z listy studentów istniała. Była nią likwidacja kierunku studiów i rezygnacja skarżącego z propozycji studiowania na innej uczelni. Zdaniem Sądu, takie jego zachowanie wypełnia przesłankę rezygnacji ze studiów uregulowaną w art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy, obligatoryjnie skutkującą skreśleniem z listy studentów.
W takiej sytuacji skarga nie mogła odnieść skutku, zwłaszcza że dalsze podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za nietrafne, szczególnie dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., które z mocy art. 207 ust. 1 ustawy stosuje się w takich sprawach odpowiednio. Sąd dodał, iż w § 23 umowy z dnia [...] października 2011 r. o warunkach odpłatności za studia zawarto klauzulę o jej rozwiązaniu z chwilą utraty uprawnień do prowadzenia przez Uczelnię kierunku studiów. Z opisanych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez wadliwą interpretację przesłanki pozwalającej na skreślenie z listy studentów i uznanie, że nieprzyjęcie zaproponowanej przez Uczelnię propozycji studiów na innej uczelni stanowi dorozumianą rezygnację ze studiów, podczas gdy takie oświadczenie winno być wyraźne i sporządzone w formie pisemnej, co nie miało miejsca, zatem doprowadziło Sąd I instancji do wadliwej konkluzji,
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji, które zostały wydane bez podstawy prawnej,
- b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo jej nierozpoznania poza granicami zaskarżenia z powodu niedostrzeżenia podstaw do stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji,
- c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.ps.a. w związku z art. 190 ust.1 pkt 2 i art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto akcentując przede wszystkim brak wyraźnej rezygnacji skarżącego kasacyjnie ze studiów, bowiem jest wręcz odwrotnie, ma on zamiar studia na dotychczasowym wydziale Uczelni kontynuować i uzyskać tytuł inżyniera [...]. Dlatego wniosek Sądu meriti jest chybiony, tym bardziej że niepodobna uznać odmowy podpisania rozwiązania umowy o odpłatności z studia jako oświadczenia o rezygnacji ze studiów. Ocena legalności zapadłych w sprawie decyzji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest wadliwa, gdyż w istocie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o skreśleniu skarżącego kasacyjnie z listy studentów, przeto zapadłe w spawie decyzje są dotknięte wadą nieważności, co umknęło Sądowi meriti.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwone podstawy.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zatem w zasadzie w pierwszej kolejności rozważeniu podlegać winna podstawa uchybień formalnych. W niniejszej sprawie jednakowoż obie podstawy się łączą, bo pomieszczone w ich ramach zarzuty sprowadzają się do wspólnej konkluzji o rażącym naruszeniu prawa materialnego. Zresztą zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ma również charakter materialnoprawny. Dlatego zostaną omówione łącznie.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w zasadzie stan faktyczny sprawy jest bezsporny, toteż nie wymaga czynienia rozważań. Dalej trzeba przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, gdy dowodzi on wadliwości zastosowania przez Sąd I instancji art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przed omówieniem tej okoliczności należy podzielić stanowisko skarżcego kasacyjnie co do braku podstaw do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nie sposób bowiem uznać, że "niepodpisanie przez studenta przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne" to to samo co odmowa zgody na rozwiązanie takiej, wcześniej zawartej umowy. Tym bardziej, że istotnie § 23 umowy z dnia [...] października 2011 r. reguluje sytuację występującą w sprawie poprzez rozwiązanie umowy z chwilą utraty uprawnień do prowadzenia przez Uczelnię kierunku studiów.
Natomiast, co do przesłanki rezygnacji ze studiów, wypada zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach sprawy stanowisko o jej spełnieniu jest co najmniej trudne do obrony. Jak wynika z całokształtu zachowania skarżącego kasacyjnie, nie ma on zamiaru rezygnować ze studiów, które rozpoczął na zlikwidowanym kierunku. Oczywista niemożność zadośćuczynienia temu zamiarowi nie ma dla omawianej kwestii znaczenia. Odmowa kontynuowania na innym kierunku i innej uczelni nie jest równoznaczna z rezygnacją ze studiów w rozumieniu tego przepisu. Zatem, przytoczone powyżej normy prawne nie mogły stanowić podstawy wydania zapadłych w sprawie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie wyraża pogląd, wedle którego, w przypadku likwidacji kierunku studiów, do stanów faktycznych na tym tle nie można (bez wyraźnej podstawy ustawowej) stosować przepisów związanych z prowadzeniem studiów. Jak słusznie dostrzegł organ, lecz nie wysnuł z tego właściwego wniosku, w przypadku likwidacji kierunku studiów, lista studentów przestaje istnieć, w konsekwencji czego, czynność skreślenia z listy studentów jest bezprzedmiotowa i bezpodstawna (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3426/15). Nie miał tego na uwadze Sąd meriti i wadliwie oddalił skargę od decyzji niemających oparcia prawnego. Z tego powodu trafne okazały się zarzuty naruszenia omówionych wyżej przepisów, zatem zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. A skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.
W tej materii zważył, iż obowiązkiem Sądu I instancji jest badanie sprawy również z urzędu, co jasno wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. W szczególności oznacza to konieczność ustalenia czy kontrolowane decyzje nie są dotknięte wadą prawną kwalifikowaną, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. W tym obrębie chodzi o spełnienie enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 156 § 2 K.p.a. W punkcie 2 tego przepisu uregulowano nieważność decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oba przypadki nie zostały zdefiniowane w ustawie. Niemniej jednak praktyka i doktryna sformułowały utrwalone już reguły ocen. I tak stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że doszło do uchybienia kwalifikowanego, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistego, czyli takiego, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.
Przy czym, chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publ. CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu, jak już wskazywano, o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 491/10, z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt ł OSK 1383/10, z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 851/13 (publ. jw.).
Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo w obowiązującym porządku prawnym nie ma normy, która umocowuje administrację publiczną do działania albo taka norma jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas, gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, z uwzględnieniem wcześniejszych uwag, stwierdzić należy, iż w obowiązujacym w dacie wydania zaskarżonej decyzji porządku prawnym nie ma normy prawnej, która stanowiłaby podstawę prawną dla zapadłych w niniejszej sprawie decyzji, brak jest również podstawy prawnej dla działania organu w takiej formie. Nie przewiduje jej zwłaszcza art. 207 ust. 1 ustawy, gdyż nie dotyczy tej sytuacji. Nieistnienie kierunku studiów jest równoznaczne z nieistnieniem listy studentów, a to wyklucza decyzyjne skreślenie z niej. Pod pojęciem decyzji rozumie się wszak takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (publ. jw.). Decyzję ujmuje się jako kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59).
Decyzja załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. jw.). Takich przesłanek w sprawie brak.
Zatem zapadłe w sprawie decyzje wyczerpują przesłankę bezpodstawności prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co stanowiło przyczynę stwierdzenia ich nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 w związku art.193 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 P.p.s.a., rozstrzygnął jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.