Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1884/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] oraz zasądził od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Uchwałą z dnia [...] marca 2016 r. Rada Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] nadała dr M.N. stopień naukowy doktora habilitowanego nauk społecznych w dyscyplinie pedagogika. Uchwała ta wraz z dokumentacją postępowania habilitacyjnego została następnie przesłana Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów – zgodnie z decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. o ograniczeniu uprawnień Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk społecznych w dyscyplinie pedagogika – celem jej zatwierdzenia. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Centralna Komisja, na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2017 r. poz. 1789 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływana jako "ustawa", odmówiła zatwierdzenia ww. uchwały Rady Wydziału z dnia [...] marca 2016 r. o nadaniu dr M.N. stopnia naukowego doktora habilitowanego.
Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonych przez Radę Wydziału oraz habilitantkę, Centralna Komisja decyzją z dnia [...] maja 2018 r., utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2016 r. W podstawie prawnej organ przywołał przepisy: art. 28 ust. 5 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy, a także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż na podstawie oceny dokonanej przez rzeczoznawców Centralnej Komisji uznano, że praca habilitantki posiada nikłe znaczenie naukowe i nie wnosi do nauk społecznych wkładu merytorycznego ani w zakresie teoretycznym, ani metodologicznym.
W ocenie Centralnej Komisji, osiągnięcia habilitantki, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, są niewystarczające do uzyskania stopnia doktora habilitowanego, bowiem dorobek ten charakteryzuje brak zasad i reguł pisarstwa naukowego, a nadto brak jest przyporządkowania cytatów naukowych, zaś brak odwołań do źródeł to oznaka nieuczciwości naukowej autorki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ powołał się na opinie własnych rzeczoznawców, którzy wskazali, iż w każdej recenzji sporządzonej w toku postępowania habilitacyjnego znajdują się uwagi krytyczne, dyskwalifikujące tę pracę, jak również to, że praca habilitacyjna reprezentuje wyjątkowo niski poziom metodologiczny.
Reasumując Centralna Komisja wskazała, iż podtrzymuje pierwotne twierdzenie, że osiągnięcia kandydatki w okresie habilitacji nie spełniają wymagań ustawy odnośnie nadania stopnia doktora habilitowanego, zaś jej dorobek naukowy okazał się niewystarczający w świetle art. 16 ust. 1 ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, jak również zasądzenia kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia:
- - art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego istnieje możliwość merytorycznej weryfikacji nadanego stopnia bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek uzasadniających nadanie stopnia;
- - art. 18a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na błędnej ocenie sporządzonych recenzji, na podstawie których została dokonana merytoryczna ocena osiągnięć naukowych znacznie przekraczających wymagania stawiane w postępowaniu habilitacyjnym oraz osiągnięć;
art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzje Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów wydane zostały bez podstawy prawnej. Centralna Komisja wydając decyzję z dnia [...] października 2016 r. wskazała, iż działa na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy, Centralna Komisja dokonuje okresowej oceny spełnienia warunków do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, wykonywania uprawnień przez jednostkę organizacyjną uprawnioną do nadawania stopni, a także zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18a ust. 11 ustawy.
Z kolei, zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, jeżeli ocena, o której mowa w ust. 1, jest negatywna, Centralna Komisja może ograniczyć uprawnienie przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. W oparciu o tak przywołaną podstawę prawną organ rozstrzygnął o odmowie "zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] z dnia [...] marca 2016 r. o nadaniu dr M.N. stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk społecznych, w dyscyplinie: pedagogika".
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że żaden z powołanych przez Centralą Komisję przepisów nie stanowi materialnej podstawy prawnej do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego w indywidualnym postępowaniu habilitacyjnym. Wskazane przepisy zawierają normy generalne, w oparciu o które, Centralna Komisja "dokonuje okresowej oceny" zasadności uchwał o nadaniu lub odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego (art. 9 ust. 1 ustawy), jak również "zobowiązuje" jednostki organizacyjne do przedstawienia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego (art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy).
Zatem normy powołane w podstawie prawnej decyzji przewidują jedynie możliwość zobowiązania danej jednostki organizacyjnej uprawnionej do nadawania stopnia doktora habilitowanego – do przedstawiania Centralnej Komisji uchwał o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, w sytuacji uprzedniej, negatywnej oceny okresowej spełnienia warunków do nadawania tego stopnia w odniesieniu do tej jednostki organizacyjnej. Omawiane przepisy stanowiły zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy jedynie podstawę prawną do wydania przez Centralną Komisję decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. o ograniczeniu uprawnień Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk społecznych w dyscyplinie pedagogika, natomiast w żadnej mierze nie mogły być materialnoprawną podstawą decyzji podjętej w ramach indywidualnego postępowania habilitacyjnego.
Sąd I instancji podkreślił, że dokonanej oceny nie mogło zmienić również posłużenie się przez ustawodawcę, w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, konstrukcją, zgodnie z którą ograniczenie uprawnienia jednostki organizacyjnej polega na zobowiązaniu do przedstawiania Centralnej Komisji "do zatwierdzenia" każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Zdaniem Sądu I instancji wskazany przepis nie stanowi sam w sobie podstawy materialnoprawnej do "zatwierdzania" uchwał, a tym bardziej do "niezatwierdzania" czy też "odmowy zatwierdzania" uchwał o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Podstawa taka musi bowiem wyraźnie wynikać z materialnych przepisów ustawy. Analizując natomiast zapisy ustawy odnoszące się do postępowania habilitacyjnego, uregulowanego w przepisach art. 16 – 19, nie sposób się takiej podstawy dopatrzeć, w odróżnieniu od postępowania o nadanie stopnia doktora.
W ocenie Sądu I instancji ujawnienie jedynego skutku wynikającego z przepisu art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, jaki ustawodawca przewidział w odniesieniu do uchwał o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, przedstawianych Centralnej Komisji "do zatwierdzenia", musi zostać jednakowoż poprzedzone zarówno wykładnią gramatyczną, jak i systemową przepisów regulujących prawomocność uchwał o nadaniu stopni doktora i doktora habilitowanego. Zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy, uchwała o nadaniu stopnia doktora staje się prawomocna z chwilą jej podjęcia (ust. 1), przy czym, uchwała podjęta przez radę jednostki organizacyjnej, której uprawnienia do nadawania stopnia doktora zostały ograniczone zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1, staje się prawomocna z chwilą jej zatwierdzenia przez Centralną Komisję (ust. 2). Stosownie natomiast do przepisu art. 19 ustawy, uchwała o nadaniu stopnia doktora habilitowanego staje się prawomocna z chwilą jej podjęcia.
Zatem, o ile prawomocność uchwały o nadaniu stopnia doktora nie zawsze następuje z mocy prawa "z chwilą jej podjęcia", o tyle w odniesieniu do uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego skutek ten zawsze następuje w tej dacie, o czym ustawodawca wyraźnie zdecydował w art. 19 ustawy, nie przewidując jednocześnie żadnego odstępstwa, w tym analogicznego do regulacji z art. 15 ust. 2 ustawy. Oznacza to w konsekwencji, iż uchwała Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] z dnia [...] marca 2016 r. o nadaniu dr M.N. stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk społecznych w dyscyplinie pedagogika – stała się prawomocna z chwilą jej podjęcia i brak było materialnoprawnej podstawy do uznania, że jej prawomocność uzależniona była od zatwierdzenia uchwały przez Centralną Komisję. Powyższa analiza uprawniała ostatecznie Sąd I instancji do wyrażenia stanowiska, iż jedyny skutek wynikający z przedstawiania "do zatwierdzenia" uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, zatem skutek z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, został przewidziany przez ustawodawcę w odniesieniu do postępowań habilitacyjnych – w przepisie art. 18a ust. 13 ustawy.
Zgodnie z nim, rozbieżność pomiędzy opiniami komisji habilitacyjnej a uchwałami rady jednostki organizacyjnej, po przeprowadzeniu przez Centralną Komisję postępowania wyjaśniającego, mogą stanowić przesłankę do działań Centralnej Komisji, o których mowa w art. 9 ust. 1 – 3 ustawy.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że wobec obowiązku przedstawiania przez Radę Wydziału uchwał o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego "do zatwierdzania" Centralnej Komisji, przy jednoczesnym braku norm materialnoprawnych do ich "zatwierdzania" czy "niezatwierdzania", Centralna Komisja posiada jedynie uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mogącego skutkować dalszymi sankcjami wobec jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 1 – 3 ustawy), natomiast nie posiada kompetencji do niezatwierdzenia uchwały podjętej w indywidualnym postępowaniu habilitacyjnym. Uchwała taka, jak to już wyżej wskazano, staje się bowiem prawomocna z chwilą jej podjęcia.
Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że materialnoprawnej podstawy decyzji Centralnej Komisji z dnia [...] października 2016 r. nie mógł również stanowić przepis art. 29 ust. 1 ustawy. Jest to jedynie przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie, zatem jest to przepis natury formalnej. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność obu wydanych decyzji, bowiem nie tylko nie został przywołany w nich przepis materialnoprawny, który uprawniałby Centralną Komisję do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, ale z uwagi na to, że przepis taki nie istnieje. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że zapadłe w sprawie decyzje Centralnej Komisji wydane zostały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co obligowało do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w granicach określonych w art. 134 § 1 P.p.s.a., czyniło zbędnym szczegółowe odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze.
Jedynie na marginesie Sąd I instancji wskazał, że powołane przez Centralną Komisję w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy natury procesowej nie dawały uprawnienia do "utrzymania w mocy" decyzji z dnia [...] października 2016 r. Centralna Komisja oparła się na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie do orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, ewentualnie do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Tymczasem Centralna Komisja – powołując się wprawdzie na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie uchyliła decyzji z dnia [...] października 2016 r., lecz utrzymała ją w mocy, zatem orzekła na innej postawie prawnej, wskazanej w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Również przepis art. 28 ust. 5 ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odnosi się on do postępowania o nadanie tytułu profesora, nie zaś do postępowania habilitacyjnego.
Uchybienia te nie miały jednak ostatecznie znaczenia dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, bowiem nie mogły być uznane za takie wady postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na jego wynik.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wnosząc o jego zmianę przez odrzucenie skargi bądź ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I - naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi on materialnej podstawy prawnej do odmowy zatwierdzania uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego w indywidualnym postępowaniu habilitacyjnym, podczas gdy wykładania tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że jest on zarówno źródłem określającym sposób ograniczenia uprawnień jednostki organizacyjnej do nadawania stopni naukowych, jak również źródłem uprawnień Centralnej Komisji, która w ramach sprawowanego nadzoru nad tymi jednostkami zatwierdza bądź odmawia zatwierdzenia wydanych przez nie uchwał o nadaniu doktora habilitowanego, co stanowi podstawę materialną do wydanych przez organ decyzji w ramach sprawowanego nadzoru, w szczególności decyzji z dnia [...] października 2016 r.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "wobec obowiązku przedstawienia przez Radę Wydziału uchwał o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego "do zatwierdzenia" Centralnej Komisji, przy jednoczesnym braku norm materialnoprawnych do ich "zatwierdzania" czy "niezatwierdzania" (o którym jest mowa w art. 15 ust. 3 ustawy), Centralna Komisja posiada jedynie uprawnienie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mogącego skutkować dalszymi sankcjami wobec jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 1-3 ustawy), natomiast nie posiada kompetencji do niezatwierdzenia uchwały podjętej w indywidualnym postępowaniu habilitacyjnym, podczas gdy taka wykładnia art. 9 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy powadzi do pozbawienia Centralnej Komisji ustawowego nadzoru nad uchwałami m.in. o nadaniu stopnia doktora habilitowanego wydanymi w tym trybie, a z wykładni literalnej wprost wynika uprawnienie Centralnej Komisji do zatwierdzania/niezatwierdzania tychże uchwał;
- 3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 9 ust 2 pkt 1 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi on materialnej podstawy prawnej do odmowy zatwierdzania uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego w indywidualnym postępowaniu habilitacyjnym, podczas gdy wykładania dokonana przez Sąd I instancji prowadziłaby do uniemożliwienia sprawowania przez Centralną Komisję nadzoru nad jednostką organizacyjną posiadającą ograniczone uprawnienia, które to uprawnienie zostało przyznane Centralnej Komisji przez ustawodawcę;
- 4) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 9 ust 2 pkt 1 i art. 18a ust. 13 ustawy przez ich błędną wykładnię, polegającą na pominięciu przy wykładni art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy przepisu art. 18a ust. 13 ustawy, który dodatkowo, wskazuje na taką interpretację art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, która określa faktyczne sprawowanie przez Centralną Komisję nadzoru nad wydawanymi przez jednostkę organizacyjną uchwałami o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, a więc ich zatwierdzanie bądź odmowę zatwierdzania;
- 5) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 1a ustawy przez ich błędną wykładnię, polegającą na pominięciu przy wykładni art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy przepisu art. 33 ust. 1a tejże ustawy, który stanowi, że zadaniem Centralnej Komisji jest zapewnienie harmonijnego rozwoju kadry naukowej zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego, przez co potwierdza uprawnienia nadzorcze zawarte w art. 9 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy do zatwierdzania bądź nie zatwierdzania uchwał o nadaniu stopnia doktora habilitowanego przez jednostki organizacyjne posiadające ograniczone uprawnienia do nadawania stopni doktora habilitowanego;
- 6) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 19 ustawy przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] z dnia [...] marca 2016 r. stała się prawomocna pomimo jej niezatwierdzenia przez Centralną Komisję w sytuacji, gdy przepis art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi lex specialis względem art. 19 ustawy, a uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego tracą walor prawomocności z chwilą ich niezatwierdzenia w ramach sprawowanego przez Centralną Komisję nadzoru. Należy więc wskazać, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 9 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 19 ustawy;
II - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie złożonej przez Radę Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] skargi w sytuacji, gdy jednostka ta działała poniekąd jako organ I instancji w przedmiocie nadania stopnia doktora habilitowanego, a więc nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 50 P.p.s.a w wywiedzeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Centralnej Komisji o niezatwierdzeniu uchwały ww. jednostki organizacyjnej w przedmiocie nadania stopnia doktora habilitowanego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, w związku z:
- a) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Centralnej Komisji wraz z decyzją ją poprzedzającą i uznanie, że art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy nie stanowi materialnej podstawy prawnej do odmowy zatwierdzania uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego w indywidualnym postępowaniu habilitacyjnym, podczas gdy literalna jego treść, jak i dokonana wykładania wskazują, że przepis ten jest zarówno źródłem określającym sposób ograniczenia uprawnień jednostki organizacyjnej do nadawania przez nią stopni naukowych, jak również źródłem uprawnień Centralnej Komisji, która w ramach sprawowanego ustawowego nadzoru zatwierdza bądź odmawia zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego tym jednostkom organizacyjnym, co stanowi podstawę materialną do wydanych przez organ decyzji w ramach sprawowanego nadzoru, w szczególności decyzji z dnia [...] października 2016 r.;
- b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Centralnej Komisji wraz z decyzją ją poprzedzającą i uznanie, że zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje Centralnej Komisji wydane zostały bez podstawy prawnej, podczas gdy materialną podstawę tychże decyzji stanowił art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...]. Wbrew temu co podaje autor kasacji jednostka organizacyjna podejmująca uchwałę w przedmiocie nadania stopnia naukowego nie działa "poniekąd" jako organ I instancji, w relacji do Centralnej Komisji, rozumianej jako organ wyższej instancji wobec jednostki organizacyjnej. Skoro ustawowo wyrażonym zadaniem Centralnej Komisji jest zapewnienie harmonijnego rozwoju kadry naukowej zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego (art. 33 ust. 1a ustawy), a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż z procesowego punktu widzenia Centralna Komisja ma kompetencje ograniczone wyłącznie do kontroli, a nie do merytorycznego orzekania w zakresie stopni naukowych (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 145/07; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1384/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to nie sposób doszukiwać się relacji pomiędzy tymi podmiotami o charakterze instancyjnym, w takim rozumieniu tego pojęcia jakie wynika z przepisów K.p.a. Niezależnie od tego relacja instancyjna byłaby niemożliwa do pogodzenia z autonomią jednostek organizacyjnych (art. 4 pkt 3 ustawy).
Wypada zatem wskazać, iż Centralna Komisja występuje jako instytucja niezależna, która w sposób rzetelny i obiektywny ma dokonać ponownej oceny dorobku naukowego kandydata do stopnia naukowego, a tym samym – kontroli prawidłowości uchwały podjętej przez radę właściwej jednostki organizacyjnej (vide: wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt SK 30/10, OTK-A 2012, nr 4, poz. 39).
Nie jest także zasadna teza skargi kasacyjnej, iż jednostka organizacyjna nadająca stopień naukowy nie ma własnego interesu prawnego w owym nadaniu. Działalność jednostek organizacyjnych podlega okresowej ocenie ze strony Centralnej Komisji na gruncie art. 9 ust. 1 ustawy, a zatem nadawanie przez jednostki organizacyjne stopni naukowych w sposób bezpośredni oddziałuje na ową ocenę. Ta z kolei wpływa na zakres uprawnień jednostki organizacyjnej do nadawania stopni naukowych, stosownie do art. 9 ust. 1 – 3 ustawy. Wypada zatem uznać, iż Rada Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. w wywiedzeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 P.p.s.a.
Przechodząc do oceny dalszych zarzutów wypada wskazać, iż spór zarysowany zarzutami postawionymi w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy Centralna Komisja, na gruncie przepisów ustawy pozostawała uprawnioną do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, podjętej przez jednostkę organizacyjną mającą ograniczone uprawnienie do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Sąd I instancji wskazał, iż przepisy ustawy nie kreowały podstawy prawnej dla powstania po stronie Centralnej Komisji uprawnienia do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Z zapatrywaniem tym należy się zgodzić. Wniosek powyższy Sąd I instancji wyprowadził dokonując wykładni gramatycznej i systemowej przepisów art. 9 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 – 19 ustawy. Z kolei autor kasacji odwołuje się do wyników wykładni gramatycznej i celowościowej przepisów ustawy.
Dokonując analizy powyższych regulacji należy wyjść od przywołania art. 19 ustawy, który jednoznacznie stanowi, iż uchwała o nadaniu stopnia doktora habilitowanego staje się prawomocna z chwilą jej podjęcia. Analogiczną konstrukcję zastosowano w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do uchwały o nadaniu stopnia doktora. Wskazanie, że uchwała o nadaniu określonego stopnia naukowego staje się prawomocna, oznacza brak możliwości składania odwołań, a w rezultacie skarg do sądu administracyjnego, od pozytywnych uchwał w sprawie nadania stopnia naukowego (vide: H.Izdebski, J.M.Zieliński, Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym. Komentarz, wyd. II, Lex 2015, uwagi do art. 15 i 19). Powyższa konstatacja wynika także z art. 21 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż osoba ubiegająca się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego może wnieść od uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 i art. 18a ust. 11 ustawy, jeżeli są one odmowne, odwołanie do Centralnej Komisji.
Tym samym należy zauważyć, iż co do zasady uchwały o nadaniu stopnia naukowego doktora i doktora habilitowanego stają się prawomocna z chwilą ich podjęcia (art. 15 ust. 1 i art. 19 ustawy). Od powyższej zasady przepisy przewidują jeden wyjątek, który statuuje art. 15 ust. 2 ustawy, stanowiąc, iż uchwała o nadaniu stopnia doktora podjęta przez radę jednostki organizacyjnej, której uprawnienia do nadawania stopnia doktora zostały ograniczone zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, staje się prawomocna z chwilą jej zatwierdzenia przez Centralną Komisję. W takiej sytuacji uchwała jest przedstawiana Centralnej Komisji, wraz z aktami przewodu doktorskiego, w terminie jednego miesiąca od dnia jej podjęcia. O zatwierdzeniu uchwały Centralna Komisja rozstrzyga w terminie do sześciu miesięcy od dnia otrzymania uchwały.
Dokonując analizy powyższej regulacji trafnie zauważa Sąd I instancji, iż owe wyjątkowe rozwiązanie prawne, przełamujące zasadę prawomocności uchwały o nadaniu stopnia naukowego, odnosi się wyłącznie do uchwały o nadaniu stopnia doktora, podjętej w warunkach ograniczonego uprawnienia do nadawania stopnia doktora, stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, a przepisy ustawy nie przewidują analogicznej konstrukcji prawnej w odniesieniu do uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. W takiej sytuacji należy skonstatować, iż wyniki wykładni gramatycznej art. 19 ustawy, z których jednoznacznie wynika prawomocność uchwały o nadaniu tytułu doktora habilitowanego, doznają istotnego wsparcia w interpretacji systemowej art. 15 ust. 2 i art. 21 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji należy uznać, iż autor kasacji pomijając w zaprezentowanej argumentacji wyniki wykładni gramatycznej art. 19 ustawy i nie dostrzegając rezultatów wykładni systemowej art. 15 ust. 2 i art. 21 ust. 1 ustawy, zawęża pole analizy przepisów mających zastosowanie w badanej sprawie, uzyskując niemożliwy do akceptacji rezultat interpretacji przepisów ustawy.
Zaprezentowany przez Sąd I instancji wynik interpretacji powyższych przepisów potwierdzony jest także w wykładni historycznej art. 19 ustawy. W momencie wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 1 maja 2003 r., przepis art. 19 ust. 1 ustawy przewidywał, że uchwała o nadaniu stopnia doktora habilitowanego staje się prawomocna z chwilą jej zatwierdzenia przez Centralną Komisję, chyba, że dokonywana przez Centralną Komisję okresowa ocena poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej jest szczególnie wysoka i Centralna Komisja postanowiła, że uchwały rady tej jednostki o nadaniu stopnia doktora habilitowanego nie wymagają zatwierdzenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, i stają się prawomocne z chwilą ich podjęcia. W razie braku ww. postanowienia Centralnej Komisji, przepis ów przewidywał konieczność przedstawiana uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego Centralnej Komisji wraz z aktami przewodu habilitacyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia podjęcia uchwały.
O zatwierdzeniu uchwały Centralna Komisja rozstrzygała w terminie do sześciu miesięcy od dnia otrzymania uchwały. Tym samym należy dostrzec, iż przepis art. 19 ust. 1 ustawy jako zasadę przewidywał konieczność zatwierdzenia przez Centralną Komisję uchwały jednostki organizacyjnej o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Regulacja ta z dniem 1 września 2005 r. została zmieniona przez art. 251 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), otrzymując brzmienie stanowiące początkowo § § 1 art. 19, aby ostatecznie, w wyniku nowelizacji dokonanej przez art. 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 455 ze zm.), stać się treścią art.
19. Tym samym art. 19 ustawy uzyskał treść analogiczną do art. 15 ust. 1 ustawy, regulującego kwestię prawomocności uchwały o nadaniu stopnia doktora. Na tym jednak kończą się analogie, bowiem art. 19 ustawy nie otrzymał treści odpowiadającej art. 15 ust. 2 ustawy, choć ta regulacja, stanowiąc wyjątek od zasady prawomocności uchwały o nadaniu stopnia doktora, była elementem ustawy od dnia jej wejścia w życie. Przełamanie wyrażonej w art. 19 ustawy zasady prawomocności uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego nie stało się też treścią innego przepisu ustawy. Mając na uwadze powyższe argumenty nie sposób bronić tezy, iż kwestia prawomocności uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego winna być postrzegana identycznie jak prawomocność uchwały o nadaniu stopnia doktora, a tym samym Centralna Komisja dysponuje w odniesieniu do uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego uprawnieniami analogicznymi do tych, które zostały uregulowane w art. 15 ust. 2 ustawy. Powyższe pozwala uznać, iż ustawodawca, wyposażając pozytywną dla habilitanta uchwałę w cechę prawomocności, zamknął drogę do jej zaskarżenia (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2308/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analiza zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż wg autora kasacji to przepis art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy winien stanowić źródło uprawnienia Centralnej Komisji do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Przepis ten stanowi, że w sytuacji gdy negatywna jest okresowa oceny spełniania warunków do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, wykonywania uprawnień przez jednostkę organizacyjną uprawnioną do nadawania stopni, a także zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18a ust. 11 ustawy, Centralna Komisja może ograniczyć uprawnienie przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego. Wyprowadzony, w oparciu o wyniki wykładni gramatycznej art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, wniosek o istnieniu uprawnienia Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, podjętej w warunkach negatywnej oceny, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 19 ustawy.
Skoro bowiem przepis ten statuuje bezwarunkowo prawomocność uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, to nie sposób w treści art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy doszukać się, niesprzecznego z art. 19 ustawy, uprawnienia Centralnej Komisji do weryfikacji prawomocnej uchwały.
Nieakceptowalne na gruncie wykładni gramatycznej wyniki interpretacji obu przepisów nakazują dokonanie rekonstrukcji normy prawnej z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, bowiem wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239).
W świetle tego co zostało już powyżej powiedziane należy przyznać pierwszeństwo wynikom wykładni art. 19 ustawy, zarówno w ujęciu gramatycznym, jak i systemowym, potwierdzając bezwarunkową prawomocność uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, jako nieprzekraczalną przeszkodę dla możliwości odkodowania, z treści art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, uprawnienia Centralnej Komisji do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego. Również z celowościowego punktu widzenia, funkcja gwarancyjna prawomocności uchwały, wskazująca na brak możliwości weryfikacji prawidłowo nabytych uprawnień, winna być wyżej wartościowana niż uprawnienie kontrolne organu administracji sprawującego funkcję nadzoru. Przy czym – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – brak uprawnienia do odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego nie czyni iluzoryczną, wykonywaną przez Centralną Komisję funkcję kontrolną.
W ramach sprawowanego nadzoru organ ten, chociażby na gruncie art. 9 ust. 1 – 3 i art. 18a ustawy, dysponował instrumentami o realnym charakterze oddziaływania na jednostki organizacyjne, w tym także w zakresie postępowania habilitacyjnego. Bezzasadnie zatem autor kasacji twierdzi, iż brak uprawnienia Centralnej Komisji do weryfikacji uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego prowadzi do pozbawienia nadzoru na tymi uchwałami, a nadto, że uniemożliwia wypełnienie, określonego w art. 33 ust. 1a ustawy, zadania harmonijnego rozwoju kadry naukowej zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego. Tym samym nie można potwierdzić zarzutów dokonania w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwej wykładni art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy.
W świetle powyższych uwag za nieprzydatną do analizy wzajemnej relacji przepisów art. 9 ust. 2 pkt 1 i art. 19 ustawy uznać należy regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali. Wbrew zarzutom kasacji nie można zgodzić się z tym, iż przepis art. 9 ust. 2 pkt 1 stanowi normę bardziej szczegółową niż art. 19 ustawy, a nadto, że przepisy te regulują tożsamą kategorię spraw i są adresowane do tej samej grupy podmiotów. Ponadto należy wskazać, iż zaprezentowana powyżej wykładnia gramatyczna owych przepisów, a także wykładnia systemowa ustawy nie pozwala uznać aby art. 9 ust. 2 pkt 1 wywoływał wobec art. 19 ustawy taki sam skutek zakresowego zastosowania, co art. 15 ust. 2 wobec art. 15 ust. 1 ustawy. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, iż art. 9 ust. 2 pkt 1 stanowi lex specialis wobec art. 19 ustawy.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy przez pominięcie przy jego wykładni art. 18a ust. 13 ustawy. Przepis ten stanowi, iż rozbieżność pomiędzy opiniami komisji habilitacyjnej a uchwałami rady jednostki organizacyjnej, po przeprowadzeniu przez Centralną Komisję postępowania wyjaśniającego, mogą stanowić przesłankę do działań Centralnej Komisji, o których mowa w art. 9 ust. 1 – 3. Sąd I instancji zasadnie wywiódł – dokonując wykładni art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, w kontekście powyższej regulacji – iż skonstatowanie przez Centralną Komisję ww. rozbieżność, daje asumpt do prowadzenia postępowania wyjaśniającego mogącego prowadzić do stosowania wobec jednostek organizacyjnych restrykcji w podejmowaniu uchwał o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego. Przy czym przepis art. 18a ust. 13 ustawy pozwala co najwyżej wyprowadzić wniosek, iż źródłem wiedzy organu o istnieniu owych rozbieżności są – obok odwołań, o których mowa w art. 21 ustawy – wynikające z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, przedstawiane Centralnej Komisji do zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego. Przepis ten nie wskazuje natomiast na art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, jako na samodzielną podstawę uprawnienia do weryfikacji przez Centralną Komisję uchwały korzystającej z przymiotu prawomocności.
Konsekwencją powyższych uwag jest bezzasadność zarzutu – podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skoro przepis art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy nie stanowi podstawy materialnej od odmowy zatwierdzenia uchwały o nadaniu stopnia doktora habilitowanego, a jednocześnie autor kasacji nie wskazuje innego przepisu mogącego taką normę stanowić, to za trafny uznać należy pogląd Sąd I instancji o braku podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., do działań podjętych przez Centralną Komisję wobec uchwały Rady Wydziału Nauk Pedagogicznych Uniwersytetu [...] o nadaniu stopnia naukowego doktora habilitowanego.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.