Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 220/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzjami zmieniającymi ww. decyzję ustalona została odpłatność za pobyt H. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. W związku z uzyskaniem informacji o zbyciu lokalu mieszkalnego wszczęto postępowanie administracyjne w toku którego ustalono, że z tytułu zbycia przez stronę w dniu 25 października 2019 r. lokalu mieszkalnego własnościowego położonego w K. przy ul. [...] H. W. uzyskała jednorazowy dochód w postaci ceny w wysokości 69.282,96 zł.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą postanowił z dniem 1 października 2019 r. zmienić decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. w ten sposób, że od dnia 1 października 2019 r. wysokość ponoszonej opłaty wynosić będzie 4.041,51 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przelewu bankowego z dnia 25 października 2019 r. na kwotę 69.282,96 zł ustalono, że miesięczny dochód strony, poczynając od października 2019 r. do września 2020 r. wynosi 5.773,58 zł (tj. 69.282,96 zł: na 12 miesięcy). Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 710 zł. Aktualnie miesięczny koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w K. wynosi 4.792,65 zł. Odpłatność jaką obecnie ponosić będzie Miasto Kostrzyn nad Odrą - Ośrodek Pomocy Społecznej w Kostrzynie nad Odrą od października 2019 r. wynosić będzie 751,14 zł miesięcznie, co stanowi różnicę pomiędzy całkowitym kosztem utrzymania, a opłatą wnoszoną przez stronę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. W. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o zmianie z dniem 1 grudnia 2019 r. decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H. W. w Domu Pomocy Społecznej w K. w ten sposób, że od dnia 1 grudnia 2019 r. wysokość opłaty ponoszonej przez H. W. wynosić będzie 4.041,51 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, powołując się na art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", że uzyskana przez stronę należność ze sprzedaży mieszkania w wysokości 69.282,96 zł jest wyższa od pięciokrotności kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W tej sytuacji organ był zobowiązany do rozliczenia kwoty tego dochodu w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, co daje dochód w wysokości 5.773,58 zł miesięcznie.
Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że średni koszt utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w K., zgodnie z zarządzeniem Starosty Gorzowskiego z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w K. dla kobiet przewlekle psychicznie chorych na 2019 r. wynosi 4.792,65 zł. Wobec powyższego wysokość opłaty jaką powinna ponosić H. W. wynosi - 5.773,58 x 70% = 4.041,51 zł. W tej sytuacji wysokość opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ustalona w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa.
Zdaniem Kolegium organ nie mógł jednak orzekać w przedmiotowej sprawie z mocą wsteczną, gdyż decyzje zmieniające decyzje w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej mają charakter konstytutywny. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zmiana wysokości opłat za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w K. winna nastąpić od 1 grudnia 2019 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że przychody których nie wlicza się do dochodu wskazane są w art. 8 ust. 4 u.p.s. W przepisach u.p.s. ustawodawca nie wskazał, aby należności uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego podlegały odliczeniu od dochodu ustalanego na potrzeby pomocy społecznej. Dla potrzeb ustalania dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych wpływów, bez względu na źródło ich pozyskania.
Od powyższej decyzji H. W. wniosła skargę, zarzucając naruszenie art. 8 ust. 11 u.p.s., art. 106 ust. 5 u.p.s. i art. 77 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. i wskazał, że zawierają one zamknięty katalog zarówno pomniejszeń przychodu, jak i tych przychodów, których nie wlicza się do dochodu. Przepisy te należy interpretować ściśle, przy ich stosowaniu nie można posługiwać się interpretacją rozszerzającą, albowiem stanowią one wyjątki od zasady ogólnej traktującej każdy przychód jako źródło dochodu ustalanego na potrzeby tej ustawy. Jednocześnie zwrócono uwagę, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, remonty lub inne.
Sąd zauważył, że w przepisach omawianej ustawy brak jest regulacji zawierających analogiczne rozwiązania prawne jak w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), gdzie w art. 3 pkt 1a dotyczącym definicji pojęcia dochodu ustawodawca skierował wprost do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przypadku ustalenia wysokości dochodu osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dają zatem podstawę do stosowania odpowiednich ulg przewidzianych w ustawie o podatku od osób fizycznych.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w świetle ustawy o pomocy społecznej (art. 8 ust. 3 i ust.
- 4) przychód uzyskany ze sprzedaży lokalu mieszkalnego, będzie stanowić jednorazowy dochód w rozumieniu art. 8 ust. 11.
W ocenie Sądu prawidłowo zatem organ ustalił odpłatność skarżącej za pobyt w Domu Opieki Społecznej w K. uwzględniając wysokość kwoty uzyskanej ze sprzedaży mieszkania oraz średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w K. określony zarządzeniem Starosty Gorzowskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], kierując się przy tym treścią art. 60 ust. 2 u.p.s.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie skutków prawnych konstytutywnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 p.p.s.a. Błędne stanowisko organu w powyższej kwestii wyrażone w uzasadnieniu decyzji, w ocenie Sądu, nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W., zarzucając naruszenie:
- 1) art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do utożsamiania dochodu w rozumieniu ustawy z przychodem uzyskanym przez stronę z tytułu sprzedaży prawa majątkowego, nie zaś dochodem rozumianym jako przychód pomniejszony o koszty uzyskania tego przychodu, w sytuacji, gdy zbycie lokalu mieszkalnego stanowiło transakcję o charakterze ekwiwalentnym, nie zmieniającą w żaden sposób na korzyść strony jej sytuacji materialnej i majątkowej;
- 2) art. 106 ust. 5 ww. ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sankcjonujące ustalenie opłaty za pobyt H. W. w Domu Pomocy Społecznej, pomimo że sytuacja dochodowa strony nie uległa zmianie, a łączna wysokość aktywów pozostających w dyspozycji strony nie jest wyższa aniżeli w okresie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że aby skutecznie podnieść, że strona uzyskała dochód z tytułu zbycia prawa majątkowego, należałoby ustalić, czy i w jaki sposób nastąpiła zmiana sytuacji materialnej na skutek dokonanej transakcji.
W ocenie skarżącej kasacyjnie ustaleń tego rodzaju nie poczyniono, ograniczając się do ustalenia wysokości kwoty, która po zbyciu mieszkania wpłynęła na rachunek strony. Nie ustalono, jaka była wartość mieszkania, jaką kwotę łącznie uzyskano ze sprzedaży, w jakim trybie nastąpiła sprzedaż, czy H. W. uzyskała całą kwotę uzyskaną ze sprzedaży, czy uzyskana kwota stanowiła w ogóle własność wyłączną strony, czy stanowiła ona współwłasność współwłaściciela mieszkania, czy i jakie koszty poniesiono w związku ze sprzedażą, czy i jaka nadwyżka w majątku H. W. nastąpiła w wyniku zbycia mieszkania, czy w i jakiej kwocie uiszczono podatek z tytułu zbycia prawa majątkowego.
Podnosząc powyższe zarzuty H. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 106 ust. 5 ww. ustawy, czyli przepisu procesowego regulującego nadzwyczajne postępowanie w sprawie zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody.
Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy natomiast zauważyć, że w skardze nie został sformułowany żaden zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy. Nie można bowiem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zwalczać ustaleń w sferze faktycznej. Nie ma również możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Z ustaleń tych wynika, że w wyniku sprzedaży w dniu 25 października 2019 r. przysługującego skarżącej prawa współwłasności do lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...], skarżąca uzyskała kwotę pieniężną w wysokości 69.282,96 zł. Okoliczność ta stanowiła podstawę zaskarżonych decyzji i nie została skutecznie zakwestionowana przez autora skargi kasacyjnej.
Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 11 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do utożsamiania dochodu w rozumieniu ustawy z przychodem uzyskanym przez stronę z tytułu sprzedaży prawa majątkowego, nie zaś dochodem rozumianym jako przychód pomniejszony o koszty uzyskania tego przychodu. Powołany art. 8 ust. 11 u.p.s. stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej;
- 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Przepis ten, interpretowany łącznie z art. 8 ust. 3 ustawy, określającym to, co uważa się za dochód (z odpowiednimi pomniejszeniami oraz z wyjątkiem składników dochodu nie wliczanych do tego dochodu, a wymienionych w ust. 4 tego przepisu), określa sposób wpływu uzyskanego dochodu na rodzaj i wielkość świadczenia z pomocy społecznej, w tym ustalenia wysokości opłat ponoszonych za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. wyliczono natomiast przychody, których nie wlicza się do dochodu ustalonego w myśl ust. 3.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej zawiera bowiem kompleksowe uregulowanie w kwestiach pomocy społecznej, wobec czego brak podstaw do tego, by przy ocenie kryterium dochodowego uprawniającego do tej pomocy brać pod uwagę przepisy znajdujące się w innych aktach prawnych, w tym w prawie podatkowym. Stosownie do art. 8 u.p.s. dochodem są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (ust. 3), z wyłączeniem przychodów wyraźne wymienionych (ust. 4).
Nie ulega wątpliwości, że wyłączenia te w art. 8 ust. 4 ustawy mają postać katalogu zamkniętego. Dowodzi tego fakt, że nie zostały one poprzedzone zastrzeżeniem wskazującym na ich formę przykładową, np. zwrotem "w szczególności", czy otwartą, poprzez odesłanie do innych ustaw lub stworzenie możliwości uzupełnienia katalogu w drodze przepisów odrębnych określających dalsze kategorie przychodów pozostających bez wpływu na ocenę wspomnianego kryterium dochodowego. W rozpatrywanej materii nie można odwoływać się do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz, że w efekcie nawet zwolnienie określonych przychodów od tego podatku nie powoduje, że przychody te nie podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1699/11, z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 162/15, z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1673/17, z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2617/18 oraz z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1442/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego przychód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, nie jest przychodem w znaczeniu podatkowym, jaki po odliczeniu kosztów jego uzyskania, stanowi dochód do opodatkowania. Jest on przysporzeniem, które po pomniejszeniu o obciążenia wyliczone w art. 8 ust. 3 ustawy – w tym obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, ustalone zatem z uwzględnieniem przychodu i dochodu w innej wysokości – ma wpływ na kryterium dochodowe będące przesłanką przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Bezsprzecznie do takich przysporzeń należą kwoty otrzymane ze sprzedaży mieszkania, także wtedy gdy kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania została przeznaczona np. na spłatę zadłużenia.
Nie można też twierdzić, że przysporzenie to w przypadku skarżącej nie łączyło się dla niej z żadnym ekwiwalentem czy też korzyścią i że w wyniku sprzedaży mieszkania sytuacja dochodowa strony nie uległa zmianie.
Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji należało zatem uznać za prawidłowe. W tej sytuacji niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ust. 11 u.p.s.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. Wskazać należy, że decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie powołanego przepisu pozostaje w związku ze zmianą określonego stanu faktycznego i skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty jest do orzekania przez organy w sprawie z zakresu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, generuje konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego. Zmiana sytuacji prawnej strony dokonywana tym aktem musi być adekwatna do czasu w jakim nastąpiły zmiany w stanie faktycznym. Z tych przyczyn ustawodawca nakazuje przy udzielaniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej (w tym w sprawach dotyczących ustalania wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej) uwzględniać sytuację materialną świadczeniobiorcy adekwatną do czasu, w którym występuje on o przyznanie danej pomocy lub też z danej pomocy korzysta.
W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy właściwie zastosowały art. 106 ust. 5 u.p.s. bowiem po powzięciu informacji o otrzymaniu przez H. W. w październiku 2019 r. dochodu ze sprzedaży nieruchomości, należało ponownie ustalić sytuację dochodową skarżącej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 pkt 11 u.p.s. Zmiana stanu faktycznego i nowe okoliczności istotne dla ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej spowodowały konieczność ponownego jej skonkretyzowania w formie decyzji, a podstawę ku temu stanowił właśnie przepis art. 106 ust. 5 u.p.s.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, prawidłowo zatem orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.