Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 368/18 oddalił sprzeciw H. M. i J. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], znak [...] wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następujących stanie faktycznym sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat.12 o pow[...] ha położonej w b. gm. kat. [...] na rzecz skarżących.
Na skutek wniesienia odwołania przez skarżących, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...].
Natomiast w odniesieniu do sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], organ odwoławczy postanowił orzec w odrębnej decyzji.
Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...].
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji pominął fakt, że w dniu wydania decyzji przez Starostę [...], tj. [...] grudnia 2016 r., nie żył J. M., zmarły [...] lipca 2015 r., który do tego momentu był stroną postępowania. Potwierdza to odpis skrócony aktu zgonu z [...] grudnia 2017 r. nr [...], wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w [...]. Z kolei z pozyskanego przez Wojewodę [...] aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] maja 2016 r. Rep. A nr [...] wynika, iż spadkobiercami J. M. są: S. M. J. W. i K. M.. Pomimo powyższego organ I instancji pominął w prowadzonym postępowaniu ww. osoby, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym w I instancji decyzją z [...] grudnia 2016 r. Powyższe naruszenie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 10 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - stanowi podstawę do uchylenia omawianej części zaskarżonego i przekazania sprawy organowi I instancji w omawianym zakresie do ponownego rozpatrzenia, bowiem wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może ww. uchybienia sanować.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] nr [...] skarżący złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw skarżących.
Sąd I instancji wskazał, że co do zasady organ II Instancji winien korzystać z katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a., bez potrzeby sięgania do art. 104 K.p.a. przewidzianego dla organu I Instancji. Jednak zastosowany w niniejszej sprawie sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nie miał wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie mogłoby skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu dopuszczalne było uznanie w tej sprawie, że zaistniały okoliczności do wydania dwóch decyzji, tj. rozstrzygnięcia odwołania dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Skoro bowiem niniejsze postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonych dwóch różnych działek nr [...] i nr [...] i jednocześnie każda z tych działek ma inny stan faktyczny i prawny (działka [...] jest własnością Skarbu Państwa, natomiast działka [...] jest własnością osób fizycznych), to tak oznaczony przedmiot postępowania można uznać za podzielny. Wobec powyższego pozwalało to na rozstrzygnięcie odmiennie w stosunku do każdej z działek.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo także ustalił, że organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisów z art. 7 i art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.
Podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ I instancji pominął spadkobierców J. M. tj. S. M. J. W. oraz K. M. Natomiast w aktach sprawy zalega zarówno akt zgonu, jak i poświadczony akt dziedziczenia, który wprost wskazuje następców prawnych zmarłej strony. Potwierdza to również odpis zupełny księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że pominięci spadkobiercy - współwłaściciele nieruchomości, co do której toczy się postępowanie zwrotowe, mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu na prawach strony. Tymczasem organ I instancji nie poinformował ich o toczącym się postępowaniu oraz nie została im doręczona decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r.
Skarżący w skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu na zaskarżoną decyzję i jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., znak [...]. Ewentualnie o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), przez jego niezastosowanie i niestwierdzenia konieczności uchylenia decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji kiedy organ odwoławczy dokonał uchylenia decyzji tylko w części i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia skarżącym obronę swoich twierdzeń w odniesieniu do całości sprawy administracyjnej;
- 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8, art. 11, art. 12 K.p.a., iż organ odwoławczy prowadził postępowanie i wydał decyzję zgodną z zasadami pogłębiania zaufania, udzielania informacji i wyjaśniania zasadności przesłanek, podczas gdy postępowanie prowadzone było w sposób wadliwy oraz ze szkodą dla skarżących z pogwałceniem ich podstawowych praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 181 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej" Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 181 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej, przez którą należy rozumieć wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy oraz sposób ich naruszenia.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
Podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W rozpoznawanej sprawie Starosta [...], jako organ I instancji, decyzją z [...] grudnia 2016 r., orzekł o odmowie zwrotu skarżącym nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] jednocześnie wskazując, że odnośnie drugiej z działek wydana zostanie odrębna decyzja. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.).
Powyższy przepis określa rodzaj decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego, w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Enumeratywnie określona liczba i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym wskazują, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji nie mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję niewątpliwie uchybił normom zawartym w art. 138 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie jednakże uznał Sąd I instancji, że ww. uchybienie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Wskazać bowiem należy, że postępowanie toczące się przed organem I instancji odnosiło się do praw i obowiązków, które mogły tworzyć dwie samodzielne sprawy administracyjne gdyż nie pozostawały ze sobą w nierozerwalnym związku. Postępowanie to dotyczyło zwrotu nieruchomości, wobec której mogły zostać wydane oddzielne rozstrzygnięcia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że nieruchomość której zwrotu domagają się skarżący stanowi obecnie dwie działki o nr ew. [...] i [...], które są w posiadaniu dwóch różnych podmiotów (działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych).
Biorąc pod uwagę, że obie działki należą do dwóch różnych właścicieli wskazać należy, że stanowisko w zakresie możliwości ich zwrotu co prawda może być zbieżne, ale też w każdej ze spraw może pojawić się potrzeba odmiennej argumentacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta [...] mógł prowadzić dwa odrębne postępowania wobec każdej z ww. działek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozdzielenie sprawy dopiero na etapie postępowania odwoławczego, z uwagi na jej przedmiot, nie miało więc istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, a tylko takie uchybienie – jak wskazano powyżej - mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Nie można uznać, że przez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 8, art. 11 oraz art. 12 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.). W myśl art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wedle natomiast art. 12 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
W zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organ wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy jej wydawaniu. Jednocześnie przez wydanie w niniejszej sprawie decyzji częściowej, jedynie do działki nr [...], skarżący nie zostali pozbawieni prawa do obrony swoich twierdzeń w stosunku do całości sprawy. Odnośnie orzeczenia w sprawie zwrotu nieruchomości w części obejmującej działkę nr [...] skarżący mogą przedstawiać tożsame okoliczności, które podnosili w niniejszym postępowaniu, jak również, z uwagi na odmienny stan faktyczny, mogą wskazywać także odmienną argumentację.
Zauważenia także wymaga, że odrębne rozpoznanie spraw w zakresie ww. działek, z uwagi na okoliczność, iż nie pozostają one w nierozerwalnym związku, pozwala na szybsze rozpoznanie wniosku skarżących w zakresie zwrotu nieruchomości, a tym samym na spełnienie przesłanki o której mowa w art. 12 K.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że postępowanie w sprawie obu tych spraw znajduje się na innym etapie procesowym. Organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie zwrotu działki nr [...], bowiem organ I instancji prowadząc postępowanie pominął spadkobierców J. M., tj. dotychczasowego jej właściciela, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.
Natomiast w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...], z uwagi, iż jej właścicielem jest Skarb Państwa, Wojewoda [...], mając na celu szybkość postępowania, decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], znak [...]. utrzymał decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r., znak [...] w części dotyczącej tej działki. Skarżący, korzystając z przysługujących im uprawnień, wnieśli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.